市人大内司委课题调研组

　　2014年12月31日，国务院正式批复设立中国（福建）自由贸易试验区（以下简称福建自贸区）。2015年4月21日，福建自贸区正式挂牌，福建自贸区从此成为中国大陆境内继上海自贸试验区之后的第二批自贸试验区。自贸试验区作为国家战略，是新形势下我国推进改革开放的重大举措，也是经济全球化新趋势和中国对外开放的必然要求。自贸试验区各项工作的顺利开展，离不开法治的保障，营造自贸试验区国际化、市场化、法治化营商环境，法治是关键环节。中国(福建)自由贸易试验区厦门片区（以下简称自贸区厦门片区）作为福建自贸区的三个片区之一，承担着建设两岸新兴产业和现代服务业合作示范区、东南国际航运中心、两岸区域性金融服务中心和两岸贸易中心的重要历史任务，为此，更需要从法治的角度，发挥立法引领推动作用和司法服务保障作用，为自贸试验区的制度创新和改革深化提供法律支持，构建坚强有力、高效运作的法治保障体系。

　　一、我国自贸试验区设立概述

　　（一）自贸试验区的概念及其设立意义

　　我国自贸试验区即自由贸易园区 （Free Trade Zone 缩写FTZ），是根据我国法律法规在我国境内设立的区域性经济特区。这种方式属一国（或地区）境内关外（指在我国的部分领土内运入的任何货物就进口关税而言，被认为在关境以外，并免于实施惯常的海关监管）的贸易行为。2013年8月22日，党中央、国务院决定设立中国（上海）自由贸易试验区。2014年12月12日，党中央、国务院决定在广东、天津以及福建设立3个自贸试验区。2016年8月31日，我国再次设立7个自贸试验区。设立自贸试验区的主要目的在于促进经济发展，包括促进出口、加速经济增长，吸引外商投资，实现技术溢出效应，增加就业， 实现新技术和先进管理模式的转移等方面。自贸试验区建设既是转变政府职能，促进与国际市场接轨的重要载体，也是地方政府用足用好政策，不断释放改革活力，加快新一轮发展的重要平台。不仅如此，自贸试验区建设还是推进中华民族伟大复兴和践行“一带一路”新丝绸之路建设这一国家宏伟战略的重大步骤。因此，设立自贸试验区对于我国再创改革开放新优势具有重要意义，这是我国经济发展进入新常态的形势下，为全面深化改革、扩大开放探索新途径、积累新经验而采取的重大举措。

　　（二）福建自贸区的基本情况

　　福建省作为大陆主要对台交流省份，在两岸区域经济格局中扮演着独特的角色。福建自贸区是党中央、国务院在新形势下作出的全面深化改革、扩大开放和深化两岸经济合作的重大举措。其战略定位是围绕立足两岸、服务全国、面向世界的战略要求，充分发挥改革先行优势，营造国际化、市场化、法治化营商环境，把自贸试验区建设成为改革创新试验田；充分发挥对台优势，率先推进与台湾地区投资贸易自由化进程，把自贸试验区建设成为深化两岸经济合作的示范区；充分发挥对外开放前沿优势，建设21世纪海上丝绸之路核心区，打造面向21世纪海上丝绸之路沿线国家和地区开放合作新高地。2015年4月21日，福建自贸区正式挂牌。福建自贸区包括福州、平潭和厦门三个片区，面积共 118. 04 平方公里，各个片区有着各自的功能定位。福州片区重点建设先进制造业基地、21世纪海上丝绸之路沿线国家和地区交流合作的重要平台、两岸服务贸易与金融创新合作示范区。平潭片区重点建设两岸共同家园和国际旅游岛，在投资贸易和资金人员往来方面实施更加自由便利的措施。厦门片区在三个片区中面积最大，面积为43.78平方公里(含象屿保税区0.6平方公里、象屿保税物流园区0.7平方公里、厦门海沧保税港区9.51平方公里)。厦门市作为改革开放的前沿阵地，有较好的经济基础，有能力承接来自台湾乃至国际的新型产业和服务业，厦门片区重点发展两岸新兴产业和现代服务业合作示范区、东南国际航运中心、两岸区域性金融服务中心和两岸贸易中心。

　　（三）自贸试验区的法治保障建设现状

　　自贸试验区各项工作的顺利开展，离不开法治的引领和规范。为保障自贸试验区的先行先试，在自贸试验区设立之初，全国人民代表大会常务委员会作出了《关于授权国务院在中国（上海）自由贸易试验区暂时调整有关法律规定的行政审批的决定》和《关于授权国务院在中国（广东）自由贸易试验区、中国（天津）自由贸易试验区、中国（福建）自由贸易试验区以及中国（上海）自由贸易试验区扩展区域暂时调整有关法律规定的行政审批的决定》。根据上述决定，《中华人民共和国外资企业法》、《中华人民共和国中外合资经营企业法》、《中华人民共和国中外合作经营企业法》和《中华人民共和国台湾同胞投资保护法》在自贸试验区暂时调整或停止实施，其核心内容是将一些原本需要行政审批的这四类企业的设立、分立、合并、经营期限、转让、终止等重大事项的审批改为备案制管理，切实做到法无禁止皆可为，切实实现法治的稳定、透明和可预期。根据上述决定，全国人大常委会授权国务院在各自贸试验区内，对国家规定实施准入特别管理措施之外的外商投资，暂时调整《中华人民共和国外资企业法》、《中华人民共和国中外合资经营企业法》和《中华人民共和国中外合作经营企业法》规定的有关行政审批。该行政审批的调整在三年内试行，对实践证明可行的，应当修改完善有关法律；对实践证明不宜调整的，恢复施行有关法律规定。自贸试验区作为一个特殊的法律适用区域，以自贸试验区所在市政府规章和有关文件作为管理依据必定是一个暂时的过程。虽然这些法律法规的调整使自贸区的管理制度初步建立，但在逐步开放的过程中，出现的新问题与新风险是现行规则所预防抵挡不了的。于是，自中国（上海）自由贸易试验区颁布《中国（上海）自由贸易试验区条例》伊始，各自贸试验区纷纷开展地方立法，将现行的政府规章和有关文件上升为地方性法规。

　　虽然自贸试验区改革奉行的是改革创新、先行先试，但在此过程中不能超出法治轨道。《中华人民共和国立法法》只规定了全国人大授权国务院或者经济特区立法，并没有授权国务院在特定区域内暂时调整实施有关法律。为解决自贸区内改革创新的新规则与现行法规的冲突，保障其合法性，得到国家法律法规的支持和保障。2013年8月，全国人大通过授权决定，调整了《中华人民共和国外资企业法》等三部法律涉及的11项行政审批。2014年1月，国务院又调整了十六部行政法规和四个国务院行政规范性文件规定的30多项行政审批。2016年9月3日，第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十二次会议通过关于修改《中华人民共和国外资企业法》等四部法律的决定，该决定自2016年10月1日起施行。自决定施行之日起，全国人民代表大会常务委员会此前通过的《全国人民代表大会常务委员会关于授权国务院在中国（上海）自由贸易试验区暂时调整有关法律规定的行政审批的决定》、《全国人民代表大会常务委员会关于授权国务院在中国（广东）自由贸易试验区、中国（天津）自由贸易试验区、中国（福建）自由贸易试验区以及中国（上海）自由贸易试验区扩展区域暂时调整有关法律规定的行政审批的决定》的效力相应终止。同时《中华人民共和国外资企业法》、《中华人民共和国中外合资经营企业法》、《中华人民共和国中外合作经营企业法》和《中华人民共和国台湾同胞投资保护法》根据该决定作相应修改，重新公布。至此，在自贸试验区的外商投资和境外投资的监管在立法上，正式由此前的审批制转变为备案制。

　　二、自贸区厦门片区法治保障建设的现状。

　　（一）全国人大、国务院及福建省对自贸区厦门片区的法治保障支持

　　2015年4月8日，国务院印发《中国(福建)自由贸易试验区总体方案》（以下简称《总体方案》），《总体方案》要求按照国际化、市场化、法治化要求，加快推进政府管理模式创新，下放经济社会管理权限，加快行政审批制度改革，促进审批标准化、规范化。实行行政审批“一口受理”服务模式，探索对外商投资实行准入前国民待遇加负面清单管理模式。除国务院规定对国内投资项目保留核准的项目外，由福建省办理对外商投资项目实行备案制；根据全国人民代表大会常务委员会授权，将外商投资企业设立、变更及合同章程审批改为备案管理，备案由福建省负责办理，备案后按国家有关规定办理相关手续。对一般境外投资项目和设立企业实行备案制，属省级管理权限的，由自贸试验区负责备案管理。《总体方案》对法制保障专门进行了要求。全国人民代表大会常务委员会授权国务院暂时调整《中华人民共和国外资企业法》、《中华人民共和国中外合资经营企业法》、《中华人民共和国中外合作经营企业法》和《中华人民共和国台湾同胞投资保护法》规定的有关行政审批。自贸试验区需要暂时调整实施有关行政法规、国务院文件和经国务院批准的部门规章的部分规定的，按规定程序办理。《总体方案》还要求各有关部门在对台先行先试、拓展与21世纪海上丝绸之路沿线国家和地区交流合作等方面深化改革试点，及时解决试点过程中的制度保障问题。通过地方立法，建立与试点要求相适应的自贸试验区管理制度。

　　2015年4月20日，《中国（福建）自由贸易试验区管理办法》（以下简称《管理办法》）公布实施。《管理办法》是根据《总体方案》的要求由福建省人民政府制定的规章，充分体现了法制保障先行的改革思路。《管理办法》不仅系统归纳了福建自贸区在投资、贸易及金融等方面的改革政策，而且首次对福建自贸区的管理机构以及综合管理和服务作出了具体规定，对福建自贸区建设发挥立法引领作用，为福建自贸区其他规定的出台提供了立法依据。根据《管理办法》要求，福建自贸区在管理模式上进行了创新，福州、厦门、平潭将分别设立片区管理委员会，但不设立省级管委会。值得注意的是，就在《管理办法》公布实施的当天，福建省人民政府还公布实施了《中国（福建）自由贸易试验区管理委员会规范性文件法律审查规则》，建立福建自贸区各管理委员会规范性文件法律审查制度，进一步完善法制保障，营造自贸试验区良好法治环境。此后，针对自贸试验区的新形势和新情况，福建自贸区依据《总体方案》和《管理办法》颁布出台一系列的办法、意见等规定，为自贸试验区的全面有效推进提供法治保障。

　　2016年4月1日，福建省第十二届人大常委会第二十二次会议表决通过了《中国（福建）自由贸易试验区条例》（以下简称《条例》）。该《条例》系我省首部自贸试验区条例，使自贸试验区建设有了法律效力更高、权威性更强的规范依据。《条例》总结了福建自贸区挂牌以来改革创新过程中取得的先进经验和重要成果，形成了与国际投资贸易规则相衔接的基本制度体系，为自贸试验区打造国际化、市场化、法制化的营商环境提供了坚强有力的法制保障。《条例》围绕“建成投资贸易便利、金融创新功能突出、服务体系健全、监管高效便捷、法制环境规范的自由贸易园区”这一发展目标和“营造国际化、市场化、法治化营商环境”这一战略定位，从管理体制、投资开放、贸易便利、金融财税创新、闽台交流与合作、综合监管、人才保障、法治环境等方面进行了规定。

　　（二）厦门市对自贸区厦门片区的法治保障支持

　　1、立法支持

　　自2015年4月21日自贸区厦门片区正式挂牌投入运营以来，厦门市充分发挥先行先试、勇闯敢闯的精神，充分发挥特区立法权优势，迅速对接自贸区建设发展需求，分三个步骤不断完善自贸区立法保障，努力从法规层面上为自贸区厦门片区建设提供支持。首先是于2015年4月1日市十四届人大常委会第二十五次会议通过《在中国（福建）自由贸易试验区厦门片区暂时调整实施本市有关地方性法规规定的决定》，为自贸区厦门片区的创新发展厘清障碍，预留空间。其次，于2016年5月1日，经厦门市第十四届人民代表大会常务委员会第三十五次会议通过，公布施行《厦门经济特区多规合一管理若干规定》。自此，自贸区厦门片区“多规合一”的工作的“四个一”工作机制有了法律依据。“多规合一”城市治理体系，整合政策边界，实施建设体系流程再造，形成一张图纸、一个平台、一张表格、一套机制的“四个一”工作机制，解决了空间矛盾问题，盘活了建设用地，促进了政府职能转变。同时，该法规第三十七条就自贸试验区厦门片区建设项目生成及审批可以采取简易程序作了相应制度安排，为自贸试验区行政审批工作进一步简化提供了制度保障。第三步，2016年8月31日，厦门市第十四届人民代表大会常务委员会第三十七次会议通过了《厦门经济特区促进中国（福建）自由贸易试验区厦门片区建设规定》，并于2016年9月1日公布施行。这部法规的颁布，以立法引领自贸区厦门片区建设，为自贸区厦门片区的创新发展提供稳定可预期的法制环境。该规定明确了自贸区厦门片区应当围绕国家战略，立足于深化两岸经济合作，立足于体制机制创新，重点建设两岸新兴产业和现代服务业合作示范区、国际航运中心、两岸贸易中心和两岸区域性金融服务中心，营造国际化、市场化、法制化营商环境。同时，自贸区厦门片区应当建设成为转变政府职能、管理模式再造的示范区，建设成为集贸易、投资、金融、科创等方面的开放与创新为一体的综合改革区域。建立专家顾问委员会制度，聘请相关专家担任顾问，参与自贸区厦门片区的制度建设、重要改革措施的决策咨询，以及自贸试验区建设的评估与考核。 该规定把自贸区厦门片区投资及贸易方面的改革成果上升为立法，是对自贸区厦门片区改革创新过程中取得可复制、可推广的先进经验和重要成果进行固化提升，引领和规范自贸区厦门片区建设。

　　2、司法保障

　　建设自贸区厦门片区法治化的营商环境，司法服务保障不可或缺。2015年6月1日，自贸区厦门片区综合服务大厅的“诉讼事务/司法服务”窗口正式启用，厦门市湖里区人民法院派驻法官为片区内企业提供诉讼事务及司法服务等。该窗口主要有五大功能:一是立案审查、材料收转。二是查询咨询及释法答疑。三是司法公开。四是诉调衔接。五是执法互助。紧随其后，2015年6月6日，厦门仲裁委员会国际商事仲裁院和厦门市仲裁员协会国际商事调解中心正式揭牌成立，旨在建设与国际接轨的商事纠纷仲裁机构和厦台港澳四地商事调解联盟。2015年8月7日，全省首个自贸区法庭厦门市湖里区人民法院自由贸易区法庭正式挂牌成立，该法庭将集中审理涉自贸区厦门片区的相关案件。同一天，厦门市中级人民法院和厦门海事法院的自贸区审判庭也挂牌成立。自贸区法庭设立，是人民法院全面推进自贸区司法服务保障工作的体现，通过加强专业化审判与研判，积极服务保障自贸区厦门片区建设。形成法律服务面对面提供，商事仲裁调解中心和法庭直接入驻，专门审判机构设立的比较全面的司法机构保障链。

　　三、自贸区厦门片区法治保障建设的进一步思考

　　（一）进一步加强立法对自贸区发展建设的引领和保障作用

　　营造自贸试验区的法治环境，是保障自贸试验区健康发展的必由之路。按照重大改革于法有据的要求，自贸区建设也必须立法先行，通过立法来不断引领，持续保障自贸区体制机制上的不断创新和发展。在各地自贸试验区设立之后，全国人大、国务院、地方人大、地方人民政府等已经制定了大量的规范性文件，调整自贸试验区改革的制度规范体系初步确立，但是这些既有规范制度依然不够完善，随首自贸试验区的制度不断创新，改革推向深入，仍需要从立法视角提供更为完善的保障，自贸区厦门片区主要从以下几个方面进一步完善立法机制。

　　一是充分发挥地方立法优势，建立与试点要求相适应的自由贸试验区政策法规体系。

　　厦门市作为经济特区获得全国人大的授权，可以对法律和行政法规做一定的变通，具有独立的法治意义。自贸区厦门片区要充分发挥地方立法优势。《总体方案》明确规定了：福建省要通过地方立法，建立与试点要求相适应的自贸试验区管理制度。厦门市应当通过地方立法进一步在自贸区厦门片区具体制度的设计和引领方面有所作为。一方面，我市可以借鉴吸纳其他自贸试验区已经建立起的具体成熟规则，通过立法将这些规则上升为法规，加速丰富和发展自贸区厦门片区制度保障体系。另一方面，要及时、适时转化本自贸区创新成果和先进举措，使这些行之有效的改革创新成果能上升为法规或法规性文件，固化下来，并且对其中可复制，可以在全市推广的机制和模式，在适当的时机转化为全市适用的法规，推广适用到全市。

　　二是注重保障自贸区法制体系与地方立法协调运行。

　　首先，要保障基础性法规与专项性法规的协调。作为福建自贸区的三大片区之一，自贸区厦门片区既要遵循《省条例》的规定，也要依据厦门片区建设若干规定运行，这两部法规是厦门片区的“基础大法”，我市开展的其他与自贸区相关的立法都要注意与其相衔接，在其他具体制度的制定过程中，避免造成法制冲突。其次，要注重过渡期法规的整合协调。2015年4月1日市人大常委会作出了在自贸区厦门片区暂时调整实施本市有关地方性法规规定的决定，该决定对本市地方性法规中的规定，与自贸区总体方案和厦门片区实施方案不一致的，调整实施，但确定了三年的试行期。作为立法主导机关，市人大及其相关专门委员会应当及时跟踪相关地方性法规调整实施的情况，对实践证明可行的，应当修改完善有关地方性法规，对实践证明不宜调整的，可以及时恢复施行有关的地方法规。需要明确的是，调整实施的三年并非统一期限，而是最后期限，立法机关应当本着实事求是的原则，及时跟进，明确一件，修改一件，保障好自贸区条例实施与地方其他法规的协调运行。第三是建立片区内、外相衔接的法律协调机制。自贸区厦门片区的法治建设既要保障区内投资贸易的正常运行和规范有序，也要确保区内法制与区外法制的协同与应用。自贸区厦门片区归属于厦门市的行政区域，厦门市所有的地方性法规、政府规章，在没有与总体方案和实施方案不一致内容的情况下，在自贸区厦门片区统一适用。基于此原则，针对一些区内事务延伸到区外，或区内与区外发生交叉甚至适法冲突的事项，应当建立法规适用方面的协调解决机制，保障自贸区正常规范运行。

　　三是着力构建两岸相通相融的法治环境。

　　按照《总体方案》要求，福建自贸区建设的核心在于进一步深化两岸经济合作，对接台湾自由经济示范区，构建双向投资促进合作新机制。厦门片区实施方案中专门提出“探索新常态下两岸产业合作转型发展新路径，形成两岸经贸合作最紧密区域”。这里所说的“对接”、“合作”包含产业对接、口岸对接、经贸合作、监管合作等诸多方面，要推动对接与合作，制度必须先行，必须构建与台湾相通相融的制度环境，才具备了促进和保障对接合作的基础依据。因此，下一步我市应当更加注重自贸区厦门片区涉台制度立法，聚焦两岸对接、合作。同时，可以充分运用已有成果，将已经形成的有关促进和保障两岸区域性金融服务中心、两岸新兴产业和现代服务业合作示范区发展的相关机制通过立法巩固上升到制度层面，适用于自贸区。

　　（二）进一步创新和强化司法、仲裁和法律服务保障

　　司法及相关法律服务的保障水平，直接关系到自贸区厦门片区营造国际化、市场化、法治化营商环境，直接影响到制度创新成果和体制机制改革成效的落地和落实，亟需持续优化和提升。

　　1、更加重视在自贸区发挥好国际商事仲裁的特殊优势

　　厦门仲裁委员会国际商事仲裁院和厦门市仲裁员协会国际商事调解中心，应当不断加强自身能力和人才素质建设，致力于为自贸区国内国际当事人提供便捷高效的专业服务。仲裁是跨国公司解决商事纠纷的首选方式。不同于法庭判决，仲裁决定具备境外执行的保障，且实行“一裁终局”制度，没有法院诉讼程序中的上诉或再审程序。此外，仲裁庭审不公开，能够保护商业机密。作为自贸试验区内争议解决和法律保障的重要制度性安排，自贸区仲裁应当注意的是在强调独立性、中立性和国际化之外，还应当强调开放性，充分尊重境内外当事人的意思自治。例如，双方当事人可以对适用法律、仲裁地、开庭地、仲裁语言、审理方式、证据规则、仲裁员的产生方式、仲裁员的国籍等诸多事项作出约定，甚至可约定适用联合国贸法会仲裁规则以及其他国际仲裁机构的仲裁规则等。在建设自贸区的过程中，政府的法规可能存在滞后性和非完全覆盖的情况，对于解决商事争议的司法制度将提出很大的挑战，而仲裁基于其特有的优势——当事人共同授权的信赖基础，比较多地适用公约及国际惯例等，可以更多地适用公平合理的原则来处理问题。自贸区厦门片区贸易和投资的便利化、扩大开放的各类政策措施产生了强大“磁吸效应”，大幅提升了国际投资、贸易的交易量，各类国际、涉外商事纠纷也不可避免地增多，仲裁机构将最先接触到新型经济问题。贸易试验区仲裁院和调解中心应当抓住自贸区建设蕴含的重大机遇，积极探索和研究争议解决的途径和形式，充分借鉴国内外争议解决机制的先进制度和实践，进一步完善仲裁规则，充实专家资源，为创新自贸试验区多元化争议解决机制作出应有的贡献，并努力将自身建设成为区域性国际商事仲裁中心。

　　2、更加重视发挥多元化争端解决机制优势作用。进一步协调自贸区厦门片区内法院、仲裁庭与调解中心、法律服务窗口等争端解决机构之间的有效衔接，支持各争端解决机构优化规则，尊重国际上市交易的通行理念和商业规则，构建重点突出、层次分明、针对性强的多元化争端解决机制。“诉讼事务/司法服务”窗口要承担起多元化争端第一关口的作用，针对争议咨询、立案诉求过程，及时进行研判分析，对可能引发诉讼、仲裁的争议，提前介入，积极进行政策指引，有可能的情况下提供解决方案或渠道的建议。厦门国际商事调解中心要发挥商事调解多元、灵活、专业的特点，快速有效地解决商事纠纷。厦门国际商事仲裁仲裁院、海峡两岸仲裁中心应强化各类商事案件仲裁裁决的作用，推动打造立足厦门，遍及全球的区域性国际商事仲裁中心。要建设与国际接轨的商事纠纷仲裁机构和厦、台、港、澳四地商事调解联盟，充分吸收国际优秀仲裁机构和调解组织的先进经验，制定国际商事仲裁规则和调解规则。形成多个环节有机联动的内部机制，力争建成民商事纠纷一站式解决服务平台，形成纠纷高效低耗解决模式。

　　3、司法需进一步树立专业权威。厦门中院自贸区审判庭、厦门海事法院自贸区审判庭、湖里区人民法院自由贸易区法庭作为自贸区厦门片区的专门审判机构，要进一步加强专业化审判，通过司法引导，探索建立针对自贸区厦门片区案件的审判指引及裁判规则机制，统一裁判尺度。厦门海事法院要依法行使司法管辖权，充分发挥海事司法职能，加强司法指导，深化与相关职能部门协调配合机制，不断优化自贸片区建设的相关领域法律环境，提供强有力的司法保障。司法机关要树立纠纷化解为先的理解，积极通过调解、仲裁、诉讼等多元化争端解决、法制宣传、立法释解、司法建议等方式，积极参与自贸区厦门片区的纠纷化解，以维护自贸区厦门片区的经济运行秩序。

　　4、加大对专业法律人才队伍建设的扶持力度。自贸试验区建设是在经济、政治体制改革方面做得重大尝试，在此过程中不可避免地将产生新类型的法律问题，因此，必须更加重视专业法律人才的培养和吸纳。要以人才发展平台建设为载体，采取引进和培养相结合的方式，努力把厦门打造成为航运、商贸、金融等门类专业高端人才的集聚地，为自贸区建设提供人才支撑。落实优惠政策，积极引进掌握国际惯例、精通法律业务、熟悉掌握外语的高层次法律人才，鼓励聘请国内外知名的商贸、金融、航运类仲裁员加入仲裁院和调解中心。依托厦大、集大等高等院校，重点培养贸易、金融、航运法律等复合型高端人才。加快包括律师行业在内的航运专业配套服务机构的发展，从税收、财政优惠政策上予以扶持，积极推动律师事务所的转型发展，鼓励有条件的律师事务所提升规模化、国际化、专业化水平，提高对自贸区法律事务的服务能力，建设在国内外具有一定知名度的专业性律师事务所，吸引更多的法律服务人才。