文/陈聪艺

　　城镇化是现代化的必由之路。推进城镇化，对全面建成小康社会、加快推进社会主义现代化具有重大现实意义和深远历史意义。随着城镇化建设步伐的加快，街道已成为城市政权建设、经济发展、社会稳定和居民安居乐业的重要基础。城区街道办事处作为政府的派出机构，承担着与乡镇政府类似的经济建设、社会事业发展和行政管理职能，对党和国家的方针政策、法律法规贯彻是否有力、行政决策是否正确直接涉及党和国家的权威和形象涉及广大人民群众的切身利益。因此，开展和加强街道人大工作是地方各级人大及其常委会亟待解决的一件大事。

　　2015年3月，继禾山镇、大嶝镇、东孚镇等乡镇“撤镇改街”之后，厦门全市形成了25个街道、13个乡镇的格局，未来越来越多的乡镇也将逐步改为街道。街道人大和乡镇人大工作有很大区别。乡镇作为一级政权设有人大主席团，区人大常委会的许多工作在乡镇依托乡镇人大机构贯彻落实，乡镇民主法治建设也因此搞得有声有色。而街道因为不是一级政权组织，因此没有人大工作机构。区人大在闭会期间仅靠代表联组开展工作，很难发挥代表的主体作用。随着城市在发展社会主义市场经济，加强民主政治建设，维护社会大局稳定的作用与日俱增，街道的工作任务越来越重，缺少人大工作机构，将无法形成对街道工作的有效监督，人大代表的作用也不能得到充分发挥，这不符合基层民主政治建设发展的需要。

　　一、街道人大工作存在的问题

　　1、工作任务剧增与工作力量不足的矛盾日趋突出

　　随着城市发展，街道社会经济事务越来越多，街道人大工委的工作日益艰巨。然而，街道人大工作人员却很少，力量比较薄弱。在厦门，一半以上的街道只有一个专职街道人大工委主任。 虽然有些街道配了专职工作人员, 但专职不专, 还要承担街道党委、政府的其他工作，如民事调解、综治工作等，真正把主要精力放在人大工作上的却寥寥无几。

　　2、代表数量少、结构不合理，影响到代表活动效果

　　与乡镇人大相比，街道没有本级人大代表，都是区级以上人大代表，从代表数量上来说要少得多。从代表结构看，干部代表、企业家代表占的比例较高，而社区负责人和一线工人农民代表比例偏低。还有一些仅仅把人大代表视为一种荣誉，履职意识淡薄，缺乏责任感和使命感。上述这些因素，造成了街道人大工委组织代表活动难度比较大，代表参与度不高，活动实效不够明显。

　　3、监督工作难以到位

　　一是街道因不召开人代会，不需要表决、审议工作报告和各项决议，对办事处的工作不好评议。对财政资金无法监督，财政资金使用不需按照乡镇财政那样，安排、调整、变更财政预算、决算资金，还要通过代表大会或人大主席团讨论、表决通过。二是开展代表活动不够。代表活动主动性不强，重点不突出，导致代表活动开展不经常，即使开展代表活动，也是形式简单，内容单一，效果不佳。三是因人大工委不能直接行使人大的职权，只能围绕区人大常委会的安排开展一些日常工作，主动性和针对性不足

　　4、代表议案建议质量不高, 督办力度有待加强

　　人大代表意见建议办理工作中普遍存在的问题是, 重答复,轻落实。主要还是因为建议质量不高, 大多数代表的意见和建议,大局意识不够, 只立足于一街一居, 大多涉及公共设施建设, 局限于要钱要物办实事。另外，受工作力量的制约，督办力度也不足，办理效果有待提高。

　　二、存在问题的原因分析

　　1、思想认识不到位

　　一是部分代表对人大代表这个职位有片面认识，认为这只是参加会议时的代表，会后活动参不参加无所谓；有的只看重这个名称，没有把“人大代表”当成一种责任和使命；有的强调工作忙而很少参加街道人大联络处组织的一些活动；有些代表反映群众意见能力较差，不能将选民的要求和呼声，通过代表活动与其它形式及时反映。二是由于街道人大工作机构设置、人员配备、工作职责要求没有明确的规定，很容易使人产生街道人大工作可有可无，所以街道人大工作难以引起各级的高度重视。

　　2、相关立法滞后

　　街道办事处作为区政府的派出机构，地方组织法有明确的规定。目前区对街道办事处的管理基本上还是沿用镇的管理模式，它的行政职能、财政体制、管理方式等没有多大变化。而街道人大联络处，不论是在法律上还是地方性法规中都找不到依据。区人大常委会根据地方各级人民代表大会组织法，“常委会根据工作需要，设立办事机构和其他工作机构”的规定，在街道设立了人大联络处。但由于街道人大的法律地位尚未明确，与乡镇人大主席团的工作有很大区别，乡镇设有人大主席、副主席，工作法律上有明确规定，工作的主动性很强，而街道人大因为没有本级人大代表，除了联系区人大代表之外，街道人大工作不知从何着手，组织代表活动更多的是以代表小组名义开展活动，由于法律依据不足,造成区级人大常委会对街道人大工作机构的监督授权不足或不够明确,导致街道人大监督工作因难以把握尺度而缩手缩脚,生怕越“雷池”一步。

　　三、对策与思考

　　（一）加快有关街道人大工作的地方立法

　　对于街道人大工作,尤其是监督工作,在全国人大常委会尚无立法意向的情况下,厦门可以运用特区立法权或较大市立法权，通过地方立法来加以规范:一是街道人大工作机构的名称。目前,作为区级人大常委会的派出机构,街道人大工作机构有的叫联络处,有的叫工作委员会,有的叫办公室,还有的叫联络组,名称不一,应从法律层面上加以规范。二是监督的主体。目前,街道没有本级人大代表,只有区级以上人大代表。那么,监督主体该如何确定?三是监督的内容。现在,街道财政属区级财政的一部分,没有本级预算。那么,预算监督该如何进行?四是监督的形式。比如听取和审议专项工作报告、执法检查、工作评议等活动,在街道能否开展?街道办事处的主任、副主任由区委提名、政府任命,并非由人大常委会任命产生。如果要进行工作评议,这个关系又该如何理顺?五是如何增强街道人大监督工作的“刚性”,使街道人大监督工作更有力度。

　　（二）提高对街道人大监督工作重要性的认识

　　只有着力帮助街道人大工作机构的同志把开展好监督工作的认识提高到应有的程度,才能使街道人大监督工作落到实处。各级人大常委会可根据街道办事处工作实际,采取办培训班、以会代训、外出考察和个别谈心等形式,帮助街道人大工作的同志逐步认识到,做好街道人大监督工作、提高监督的有效性,是保证街道办事处和上一级国家机关派驻街道的其他工作机构依法行政的重要举措。同时,街道人大干部的力量也应进一步加强。

　　（三）大力加强规范化、制度化建设

　　突出“一个主题”。即抓好代表活动。一要制订学习计划，完善学习制度，定期、不定期地组织代表学习法律、法规。二要组织代表开展视察、评议、执法检查等活动，积极为代表履职创造条件和提供服务。三要组织代表认真倾听人民群众的呼声和要求，关心群众关注的热点、难点问题，提高人大代表威望，并建立活动内容的预告、纪录、结果上报、反馈交流和存档等五项制度，真正使人大代表成为权力的参与人、人民的代言人、法律的监护人。

　　探索“二个转变”。对于从乡镇改为街道的人大工委，即从乡镇人大主席团的权力机构转变为街道人大工委的工作机构，从乡镇人大代表活动范畴转变为区人大代表活动范畴。街道人大工委的工作职能不同于乡镇人大主席团，虽然没有审议权、决定权、监督权，但可以讨论建议、汇报的形式，将代表们讨论的建议（包括意见和批评）内容及时向区人大及其常委会汇报，这就能体现同样的工作效果。同时，区人大代表肩负着双重使命，既要了解本选区的社情民意，又要反映全区人民的意志和愿望。这对区人大代表提出了更高的要求。区人大代表的接触面更广，工作量更大，因此要站得更高，看得更远。

　　处理“三个关系”。一是处理好街道人大工委和区人大常委会的关系。街道人大工委是区人大常委会的派出机构，必须自觉接受区人大常委会和街道党工委的双重领导。要严格按照年度工作计划安排，做好服务，保证区人大常委会各项职权有效行使。要协助区人大常委会加强与人大代表的联系，组织好各项活动，及时向区人大常委会报告代表和群众的意见和建议，做好区人大常委会所作决议决定和审议意见的落实工作。二是处理好街道人大工委与街道党工委、办事处的关系。要坚持经常主动向党工委请示、汇报工作，取得党工委的大力支持。推动街道办事处及工作机构依法行政，在工作中多联系、多沟通、多协助，在参与中监督，在支持中监督，共同将党的路线、方针、政策和法律法规落实到基层。由于法律依据的缺失，街道人大工委与办事处的关系比较模糊，造成了街道人大监督工作不够规范。尤其是对街道财政的预决算问题，街道人大工委可否聘请一些懂财务的代表参与，一年两次听取街道办事处预决算情况，提出意见和建议，促进预算监督的民主化、科学化。是否合法，值得推敲。三是处理好街道人大工委和代表的关系。要做好对代表的联络服务工作，坚持做到热情周到，认真细致，对代表的来信来访和提出的意见、建议、批评，属于本级管辖的及时督促办事处办理，属于“一府两院”和有关部门的问题，及时报区人大常委会督促有关部门办理，并将落实情况及时反馈代表。

　　致力“四个创新”。一是要讲究工作方法，开展街道人大工作要有新路子。街道人大工委除自身的工作以外，还要围绕中心，参与面上其它工作，如重点工程指挥部等。要切实把握“度”，摆正角色位置，把侧重点放在各项工作的监督上。二是在人大代表如何了解民情，反映民意，集中民智，尤其是提议案建议的质量和方式方法上要有新要求，内容上要“有血有肉”，程序上要“有板有眼”，效果上要“有声有色”。三是人大代表的整体素质和履职水平要有新提高。要搞好代表述职活动，进一步的增强人大代表的使命感、责任感，使代表常怀亲民之心，常献爱民之策，常有为民之举。四是在丰富代表活动上要有新措施。要设置一些载体，构建代表了解社情民意的平台，如代表活动园地联系点、代表之家等，切实加强代表与选民、各单位部门的交流、沟通。