厦门市人大法制委  高杨

　　表 1 模糊－冲突政策实施 

表 1 模糊－冲突政策实施

　　2.数据与方法

　　厦门市是2000年建设部首批垃圾分类试点城市,先后在两个小区进行试点,并在2001、2002和2006年逐步扩大试点区域。本研究选取其中某小区对生活垃圾分类工作进行经验研究,一是就实际而言,经历了长时间的动员宣传，试点小区的居民对生活垃圾分类政策的认知度、认同感和执行效率相对较高,通过对这一特定群体执行行为的分析,有助更深入理解生活垃圾分类政策在执行中所体现的特性。二是试点小区作为一个自然环境、时空关系相对稳定的试验区,政策环境稳定、标准统一、执行效果也容易测量,也更能提炼出最为关键的经验特性。

　　通过对小区居民的访谈与问卷调查之后,运用统计软件对问卷进行分析,测量居民对生活垃圾分类工作的态度和行为。根据模糊-冲突模型,调查问卷的设计主要包括模糊性和冲突性两方面。通过测量试点小区居民对垃圾分类目标及手段认知的清晰度来获得模糊性水平,通过测量试点小区居民对垃圾分类的实际行为和态度来获取其冲突性水平。

　　二、研究发现

　　1.垃圾分类工作的执行效果

　　在了解试点小区居民垃圾分类的认知与行为前,我们需要先明确垃圾分类在试点小区执行的实际效果。由于居民是此项工作的目标群体和具体行为者,其对执行效果的评价最具说服力。经调查发现,试点小区垃圾分类的效果并不理想,有84.9%的居民认为垃圾分类执行得不理想或不太理想,而认为垃圾分类执行效果理想或比较理想的比例只占5. 6%。垃圾分类效果的不理想实际反映了居民对垃圾分类的拒绝与回避，当直接询问其在家中的垃圾分类行为时,回答偶尔分类或从未分类的居民占总数的83.4%,回答总是分类或经常分类的居民不足10%,这也直接说明了试点小区居民实际上很少进行垃圾分类投放。

　　2.执行不力的原因：冲突问题

　　生活垃圾分类工作效果不佳的直接原因是冲突性导致居民拒绝执行。调查发现,虽然有高达72.4%的居民明确表示赞成垃圾分类政策，但却出现了一个令人费解的现象：为何居民对垃圾分类持高度赞成的态度却不积极执行?或许法的经济分析可以解释这种行为背离理念的现象。假设居民们都是理性经济人,可以对垃圾分类进行成本与收益的自我考量，当就“您认为垃圾分类投放会给您带来怎样的影响”提问时,有57. 9%的受访者认为与垃圾混合投放相比,垃圾分类较为“麻烦”。可见,尽管绝大多数居民在理念上肯定并赞同垃圾分类对垃圾减量化、资源化的重要意义,但是他们中大多数在垃圾分类政策目标实现方式上表现出较高的冲突性,都承认垃圾分类带来的麻烦和不便。生活垃圾分类工作较高的冲突性主要表现为对垃圾分类方式的不认同,即对各种垃圾都进行“可回收”与“不可回收”的分类让人觉得不方便或过于费事。

　　同时，由于部门主导的生活垃圾分类收集、运输和处置设施并没有到位，甚至一些处理技术仍存在提高空间，在末端处理环节，现有条件难以满足对垃圾分类处理的要求，相关的设施仍在建设之中。目前影响生活垃圾分类的冲突性问题还有两个: 一是与混合投放垃圾相符的收运体系和与分类收集相符的收运体系的冲突; 二是长期以来居民的习惯性投放与分类投放垃圾的冲突。新建的生活垃圾分类收运体系，需要大量新的人员、合适的车辆和相适应的设施，这将是一个漫长的资金和人员的投入过程，将会产生巨大的财政压力。另外，新收运体系成功运行的前提是，居民已经实现了垃圾分类投放，否则将会造成大量的人员和设施的闲置以及资金的浪费。所以，政府管理部门对新的分类收运体系的投入和建设也存在着审慎的考量。

　　分类收运不落实到位而实行分类投放，将会极大地伤害居民垃圾分类的积极性，当居民看到分类以后的垃圾被混装收运以后，大多数人将会沿用以往的混合投放形式。居民混合投放垃圾是长期以来养成的习惯，要使居民接受分类投放，将给其带来诸多不便和时间的占用。首先，居民需要花时间去了解垃圾分类，并能够记住高达数十种垃圾的具体分类;其次，居民家庭中需要配备3到4个垃圾桶，并能正确分类投放；最后，才是正确投放到户外的分类垃圾桶中。当然，如果在家中未能正确投放垃圾，则需要在户外的投放点重新分类。以上这些都将给居民原有的生活造成极大的不便。所以，垃圾分类中最大的冲突是居民的一次性投放习惯和分类投放的冲突。另外，部分居民出售“废品”的一个习惯被忽略：调查显示有 63% 的家庭有出售“废品”的习惯，发达的废品回收网络为居民出售“废品”提供了便利条件。居民生活中的“废品”，也即是分类中的“可回收物”，一般是要求居民投放到“可回收物”垃圾桶中，实行无偿回收。因此，垃圾分类工作存在的一个重要而隐蔽的冲突是，居民“废品”的有偿出售与“可回收物”的无偿回收。

　　3.执行不力的原因：模糊问题

　　生活垃圾分类工作效果不佳的另外一个原因是模糊性问题导致居民不了解如何分类。通常来说,越关注垃圾分类政策,就越了解如何分类,对垃圾分类的标准就越熟悉。调查发现,居民对垃圾分类关注度普遍较低,有近70%的居民对垃圾分类明细不太关注。垃圾分类标准的认知方面,有74. 6%的受访者表示对如何分类不了解或不是很了解,回答非常了解的只有6. 4%,这也就表明了居民对垃圾分类知识的储备不足。在不够了解如何分类的情况下,也就难自觉进行分类了。对垃圾分类知识的了解是一个学习的过程,知识的匮乏很大程度上是由于接触获取的信息量不足。当以“您是否接受过垃圾分类知识的宣传”提问时,有高达57. 5%的受访者明确表示在小区外没有接触过任何形式的垃圾分类的宣传,表示接触过的受访者只占13. 5%。这就表明小区内外对于垃圾分类宣传教育不尽相同,尽管有一些单位、社会团体开展过垃圾分类宣传活动,但其规模和影响力都十分有限,大部分居民并没有机会参与,甚至根本就没有关注过。

　　此外，还有一个原因直接影响了生活垃圾分类工作的开展，那就是在冲突-模糊影响下的体制机制问题。例如，市、区、街道( 镇) 政府各级管理部门以及社区( 居民委员会和村民委员会) 职责划分不清，只有定性目标，没有定量目标，而且没有监督和惩罚机制。直接影响垃圾源头分类的要素也相对模糊，最主要体现在资金和垃圾分类的类型。垃圾分类宣传和设施等资金来源渠道不明，保障措施也不明。同时由于垃圾投放行为往往是瞬间完成的，对于不分类投放的行为，行政执法部门难以取证，操作难度较大。不分类投放垃圾的行为既具有瞬时性，又可能具有普遍性，除非投入巨大的成本，在每个垃圾投放点设置监督人员，当然，这样的监督成本在立法考量中普遍被认为是难以承受的。

　　以上的研究发现表明,垃圾分类工作在实际执行中具有明显的“高冲突-高模糊”的特征。高冲突性表现为目标群体对垃圾分类方式的不认同，高模糊性表现为垃圾分类知识和信息的匮乏,目标群体由于不清楚如何分类而放弃分类，部门职责交叉，管理机制体制失灵等等原因。因此,以往生活垃圾分类的“高冲突-高模糊”特性是其执行失败的主要原因。但同样可以发现,尽管过往垃圾分类的“高冲突-高模糊”特性的比例最高,但同时也部分地表现出“高冲突—低模糊”、“低冲突—低模糊”、“低冲突—高模糊”的特征。

　　三、模糊-冲突视角下的生活垃圾分类立法决策转向

　　过往并不成功的生活垃圾分类工作，可以被视为是一种高模糊-高冲突的政策执行，根据理论，其执行的模式是“象征性执行”，政策难以得到真正落实，它与执行偏差、执行失败甚至不执行联系在一起。象征性政策的出台是政策制定者展示他们对人类普遍关怀的重要理想价值的尊重，是政府回应性和责任性的体现。这个也是多年来政府每一次推动生活垃圾分类工作时，部分居民认为这是政府对垃圾分类工作的尊重和回应，也是大部分居民对垃圾分类持局外人态度的原因所在。

　　1.转变为高冲突－低模糊模式的分析

　　通过强制执行将垃圾分类政策转变为高冲突－低模糊政策，效果由调节执行者行为的权力决定，强制性权力降低了政治性执行中的冲突，使执行者服从政策目标与实现目标的手段，使政策特性转变为高冲突－低模糊。也可以通过立法采用强制性手段，运用强有力的手段，迫使居民了解垃圾分类类型，执行垃圾分类投放，并采用严格的监督制度对不执行政策者采取惩罚，迫使其对自己行为纠偏，最终实现垃圾分类。运用此种手段实现垃圾分类有成功的案例，如台北市垃圾分类政策的实施就是采用了这种方法，并取得了成功。台北市在垃圾分类政策实施之初，也遭遇到了激烈的反对，但市政府仍然强烈推行，规定每个居民的垃圾投放过程需接受现场作业人员的监督管理，对不执行的家庭每次处以1200-6000 元新台币罚款，对单位则处以3-10万元新台币罚款，并实行罚金 20% 的有奖举报。实施初期，年处罚违规行为达4万余起，但台北市最终还是实现了垃圾分类的收运。此外也有学者提出，运用强制性权力，迫使居民实行垃圾源头分类，甚至部分代表也提出了类似观点的提案，来促进生活垃圾分类工作的进展。但是基于社会因素的考虑，可能无法保证严格而全面的监督和执法。全面监督需要耗费巨大的人力、物力以及资金，在立法成本-收益计算时并不占优。更主要的问题是，在目前的社会环境条件下，垃圾分类严格监督和执法过程中的偏差处置，稍有处置不当，将会对政府形象造成极为不利的影响，不利于社会环境的稳定。因此，管理者不愿意、也不倾向于采用激烈的手段实施垃圾分类工作。因此，将高冲突－高模糊的垃圾分类政策转变为高冲突－低模糊政策基本上是行不通的。[郑胜全，张媛，王泰清，等．台北市垃圾分类开展情况及其启示［J］．环境卫生工程，2012，20(5):44－45，48．]

　　2．转变为低冲突－高模糊模式的分析

　　目前在我国城市中普遍存在的“废品回收”行业，将为制订高模糊－低冲突的垃圾分类政策提供基础和条件。厦门市同国内其他城市一样，生活垃圾中的部分可回收物一直是被分类的，部分居民也有收集和出售“废品”的习惯。如前所述，过半的受访家庭有收集和出售废品的习惯，也就是说，在市场经济规律作用下，很大一部分家庭在某种程度上自觉地进行着城市生活垃圾分类工作。同时，还存在大量的“拾荒”人员，在居民的生活垃圾中分拣“废品”出售给“废品”收购站。在某种程度上可以说，生活垃圾分类在我国城市中是客观存在的，因此也有人提出我国城市生活垃圾并不需要开展源头垃圾分类工作但从根本上，生活垃圾分类不是目的，而是一种手段，目的是为了使生活垃圾减量化、资源化和再循环。生活垃圾分类越细，资源化效率也就越高，同时也体现了居民的文明程度越高。如果不推行生活垃圾源头分类，那么我国城市垃圾分类工作就会停止不前，回收价值不高或如餐厨垃圾等回收需有特殊要求的生活垃圾就会无法得到利用，生活垃圾资源就不会进一步得到有效利用。虽然目前在制度设计中，要有效推行生活垃圾分类工作不可能不考虑、也无法回避“废品回收”系统，但从长远看，这种以“废品回收”系统为基础的自下而上高模糊－低冲突的垃圾分类模式，从一定程度上损害了居民垃圾分类意识的培育和水平的提升，因此也难以称得上是最优的选择。。[ 马婧一，陈殷源，姜薇．北京市生活垃圾分类政策分析［J］．环境卫生工程，2014，22(2):43 － 44．]

　　3.转变为低冲突－低模糊模式的分析

　　通过协议可以使高冲突－高模糊政策变为低冲突－低模糊政策，这就要求在立法中主动加强垃圾分类的宣传力度，改善宣传方式，增加垃圾分类知识的普及，使居民认识到垃圾分类的必要性及如何正确分类，当大多数居民的认识提高以后，模糊性会降低很多，居民混合投放的习惯和分类投放的冲突就会降低很多，居民就会自觉参与到垃圾分类工作中。垃圾源头得到分类后，分类收运和分类处理的冲突，只需有关部门加大或者引导资金的投入就能很好地解决。

　　从改变居民投放垃圾习惯到居民最终自觉参与垃圾分类，是一个需要较长时间的过程。这个漫长的过程将会对垃圾分类收集、分类运输及分类处置产生极大的影响，有可能是无分类垃圾或只有少量分类垃圾可收集、运输，导致这些人员和设施的闲置，造成极大的人力和物力浪费，也会给居民造成分类政策是象征性政策的印象。如果在这个过程中仍沿用传统的混合收运，居民花了很大时间和精力分出的垃圾在运输时被混合在一起，这将对居民的家庭垃圾分类产生极大的影响，使政策实施变为象征性政策执行。因此，在将高冲突－高模糊的垃圾分类政策转变为低冲突－低模糊政策时，要充分注意在立法中对分类收集、运输和处置环节进行充分和周密的设计。

　　E.M.Richard指出，对于高冲突－高模糊性政策，冲突与不一致可以通过强制与协议来解决。然而高度的模糊性阻碍了它向政治性执行转变。只有在降低模糊性程度的基础上中央层级的权威才能向地方层级行为者施加影响和控制。E.M.Richard的论述为高冲突-高模糊性模式的有效执行提供了途径。首先,要降低政策模糊性程度,将高冲突-高模糊性转变为高冲突-低模糊,使象征性执行转变为政治行执行。这就要求垃圾政策的执行部门主动加强垃圾分类的宣传力度,改善宣传方式,增加垃圾分类知识的供给。其次,要降低政策冲突程度。强制性权力降低了政治性执行中的冲突,使执行者服从政策目标与实现目标的手段,使政策特性转变为低冲突-低模糊。这就要求政策主管部门充分运用立法、执法和监督权保证垃圾分类的实施,另外,运用物质奖励这一再分配权力也是激励目标群体进行垃圾分类的可行手段。最后,对于低冲突-低模糊模式,最重要的还是加强执行资源的供给,如加大资金投入,配备充足的分类设施,才能得以保证垃圾分类工作的有效实施。[Ｒichard E M．Synthesizing the Implementation Litera-ture: The Ambiguity-Conflict Model of Policy Implement-atio［J］．Journal of Public Administration and Ｒesearch，1995，5(2):145-174．]