邹雨青

　　近年来，为了促进代表积极履职，我省各地市积极探索有效工作途径，在推动代表发挥作用上取得了一定成效。但是不可否认，由于种种原因，在现实中，尤其是在县乡级人大代表中，“哑巴代表”“开会代表”等代表履职“不到位”的现象仍然在一定程度上存在，大部分地区代表履职监督工作的系统化、制度化、科学化程度仍然不够高。因此，完善代表履职监督，促进代表发挥作用，应是我省人大工作创新发展的重要方向之一。

　　本文将从重庆市江北区“代表履职积分公示制”为切入点，基于作者在县乡两级人大工作的实际和对我省各地市人事代表工作的资料整理，对完善我省代表履职监督工作提出几点思考。

　　一、重庆范本——代表履职积分公示制

　　2014年，重庆市多个区县人大创新举措，拓宽基础人大建设和工作思路，为我们提供了创新发展基层人大的重庆样本。我市人大常委会研究与宣传工作室在《人大工作参阅》专刊登载了重庆市相关做法，其中“代表履职积分公示制度”，尤其引入注目。根据相关登载，重庆市江北区人大于2014年制定了《江北区人大常委会代表履职积分制工作方案（试行）》，在全区推广代表履职“积分制”，“积分制”的考核以《代表法》为依据，具体实行，如：“‘参加区人代会’每次计8分；‘提出代表议案、建议’每件计3分；‘参加区人大常委会组织的评议、视察、调研等履职监督活动’每次计3分；‘参加基层人大组织的代表主题活动’每次计2分；‘接访人民群众’每次计3分；‘办好惠民实事’每次计2分，人代会请假半天扣1分……”，并且不打人情分，无论是领导还是企业家，都不能出现私自加分的情况。公示制度不仅在“面子”上给代表施压，同时，还将作为换届选举时代表连任的依据，而得分过低、履职不力的代表，将被约谈。重庆市江北区实行履职积分制后，代表履职的积极性被充分调动，代表更加尽心尽力为人民服务。

　　二、重庆范本为完善代表履职监督提供的几个可借鉴关键词

　　第一个关键词——制

　　在重庆样本里，我们看了这个核心“制”，通过常委会制定和发布工作方案的形式，将代表述职、履职登记等一系列做法，从制度建设层面整合形成了一套规范的监督机制，也就是积分考核机制。

　　第二个关键词——考核

　　长久以来，是否成为一名履职优秀的人大代表，大部分取决于代表自身责任感、使命感和自觉性，人大代表积极履职、为民办事那是一种责任心对自己的约束，这种约束是通过一个人的素质、内心世界的情操为保证的，一旦与自己利益或其他社会关系的利益相冲突时，则难以保证其能充分得以落实，因而在现实中是苍白的，不牢固的。因此，加强对代表的“刚性”管理是十分必要的，若没有形成一个硬性的、可操作的约束，制度在执行中就容易“变形”甚至“虚置”。 重庆这种类似“考核”的做法，就是将对代表的履职管理由“柔性”走向“刚性”。

　　第三个关键词——积分

　　上文提到，对代表的考核十分必要，那么如何考核，考核什么，考核的依据又什么，这是下一个关键。重庆范本，给了一个很好的借鉴。通过制定一个“积分制度”来量化考核，量化的内容包括代表出席大会情况、代表参加活动情况、代表提出议案建议情况等，为代表履职提供了一个有效的激励机制。现在，我们很多领域都在尝试“积分制”，如：“积分入学”、“积分落户”等，通过细化人大代表的履职规范，积分考核代表履职情况，未曾不是一个好的尝试。当然，这样的量化，必须有据可依，不能凭空制定，这样没有公信力，重庆范本提到他们的考核内容全部是依据《代表法》制定的，这就为制度的合法合理性找到了一个很好的支撑点，当然如果上级相关法律法规再进一步充实和完善，就能够为我们监督代表履职提供更好的参考。

　　第四个因素词——公示和约谈

　　考核的目的、意义、方法、依据都有了，那个如何通过考核达到激励和约束的目的呢？这个时候“公示”和“约谈”，两个孪生兄弟出场了。首先是作为相对正面激励的“公示”，在“面子”上给代表一种激励。代表作为人情社会里有头有脸的人，将履职情况公之于众的做法自然对激励代表积极履职起了作用；其次是“约谈”制度，很好的补充了法律对代表履职监督追责上的缺失。法律对监督人大代表处罚的方式仅有“罢免”一种方式，重庆范本的“约谈”制度，不会像“罢免”那么严厉，却能够起到一定鞭策作用，一定程度上弥补了法律对代表履职追责上的空白。

　　第五个关键词——不打人情分

　　制度化、公开化、透明化，是法治社会的进步，是一种良性循环的开端。代表中，一些素质比较高、专业比较强的代表常常引人注目，他们对某一专题活动有自己独到的见解，所以每年的人大工作都做得漂漂亮亮，经常被邀请参加各项公众活动，甚至成为媒体追捧的焦点。但是对于那些资质一般的人大代表经常被排除在人大专题活动之外，这样一来，人大代表的差距越来越大，资质好的代表就更好，资质一般的代表履职积极性就没那么高了。这种相对科学公开的积分制度，为那些资质一般的代表供了履职的动力，他们也可以通过自身的努力抵达积分榜的前列，甚至拿到“连任”的“通关金牌”。比如，某位农村代表不擅长写议案建议，但他经常下到选区协助化解矛盾纠纷，那么他就可以在“接访人民群众”和“办好惠民实事”上多积分，从而弥补文字功底较差的缺陷。

　　三、相应的几个启发：

　　第一个启发——应建立健全一套规范、完善有效的监督机制

　　根据最新资料，我省许多地区虽然推行了一些履职监督制度，如：履职请假制度、述职评议制度、代表履职登记制度等等，但是绝大部分都尚未为形成系统化的监督机制，没有像重庆样表那样，让各项制度形成“合力”，成为系统性的监督机制。因此，要通过制度制定的手段建立健全一套规范、完善有效的监督机制，如：四川省通江县人大，统归优化各地一些优秀做法，形成《代表履职管理及监督办法》这样的指导性文件；厦门市湖里区代表之家建立了“五簿二表”（工委会议记录簿、代表活动记录簿、代表意见建议簿、代表为选民办实事记录簿、群众来信来访登记簿、代表基本情况一览表、代表参加活动一览表），搭建了一个代表联系群众的制度等。通过制度安排保障选民或者原选举单位的监督权力，通过提高制度建设的质量，形成有效率、有刚性的制度建设，把选民或者原选举单位对代表的监督建立在有法律规范的制度之上，用法律制度保障监督的“有序有效”。

　　第二个启发——量化代表考核指标

　　重庆范本把代表出席本级人大会议次数和时间、代表联系选民和参加原选举单位组织的活动的次数、参加闭会期间代表小组活动的出勤率等都纳入了积分范围，填补了目前代表法对于人大代表履职标准没有相应规定的空白。实践中，有的代表参加一年一度的人代会，只会“学习”领导报告，审议发言时“言之无物”；有的当了一届人大代表，还没在会议审议时发一次言；有的参加视察、检查和调研等活动，只是“一路陪着走，一边陪着坐，脑筋懒得动，发言随大流”，问题发现不了，建设性意见没一条，更谈不上反映民情民意民声。因此，应当在相关规定中量化履职情况指标，明确考核指标量的标准和质的评价十分必要，比如，就代表每次会议期间完成哪些工作、提议案建议的质量如何、对“一府两院”工作报告审议发言情况、闭会期间参加活动情况等等，制定量化的标准。

　　“量化”也为我省较多地区正在推行完善的“代表履职登记制度”“代表履职档案”和“代表履职通报”等制度提供了借鉴意义。建议一：从登记内容上，代表履职登记表或是代表档案里面不仅要有代表的基本信息，还必须有代表的日常工作，如：人大会议期间提出了多少议案，议案被采纳的几率是多少；开了多少次会议；发了几次言；闭会期间联系了几次人民群众；视察了几次群众工作；向公民几次述职等等。建议二：从通报形式上，应当统一印制科学、规范的履职登记或通报模板，并提前告知代表需要通报那些内容，比如，漳州市人大就制定了代表履职登记制度，把代表每年为身边群众办几件好事、为地方发展做几件实事、为社会和谐化解几个难点、为自己事业增添几个亮点列入登记范围，这也是“量化考核”的一种运用。建议三：从运用形式上，不拘泥于考核。如：推行代表履职“六个一”活动（每年为选区选民做一件实事；每年向选区选民汇报一次履职情况；每年列席一次区人大常委会会议；每年参加一次人大视察或执法检查；每年提一件议案或建议、批评、意见；每月走访一次选区选民）”活动、“我为选民办一事”、“我为选区献一策”等活动，将“量化考核”这一“利器”用活。

　　第三个启发——提高量化指标科学性

　　在量化指标的基础上，还从质量上完善指标的科学性。这点其实是对上一点的补充，同时，也是重庆范本可再完善之处。比如，按照重庆市的做法，“提出代表议案、建议”每件计3分，但代表建议本身没有“门槛”，一个代表很容易“拼凑”一份建议，这种建议的价值虽然不大，但是按照相关法律程序，政府和有关部门却可能要费事费力地去“承办”和答复。工作中，有时听到政府部门的同志在埋怨，代表建议只有一两句话、言辞空洞，不知怎么答，最后只好“文来文往”草草交差了。长久以来，不仅不利于代表作用的发挥，还会影响人大的公信力，甚至不如不提出建议。这种情况，可采取对议案、建议制定科学的筛选机制、设置最高得分、分级定分等做法，提高量化考核的科学性。

　　第四个启发——既要正面引导又要划出“底线”

　　在这一点上，对于“正面引导”我省各地普遍运用得比较多且成熟，如：表彰“优秀代表”评选“优秀建议”等，对当年度履职较好、工作突出的代表，以及建议质量较高的代表进行表彰并给予适当物质奖励；宣传代表先进事迹，设立“代表风采”等栏目，定期宣传先进事迹，营造代表履职比学赶超的氛围等。

　　但是，在划出“底线”，在追责鞭策上，相应举措较却少。这和法律层面上的不健全和缺失有关，我国法律关于间接选举和直接选举产生的代表在罢免过程中有很明确的规定，但是绝大多数的人大代表被罢免是其违法犯罪行为而导致的，这对那些不认真履行职能的人大代表来说并不具有约束性。

　　因此，建议一：对人大代表的追究责任方式可从法律层面完善，进行逐级设立；建议二；研究并推进实施不合格代表的辞职、罢免制度。比如，河北省魏县人大给出了“开列负面清单”的做法，在《关于在县级人大代表中实行劝辞制度的暂行办法》中明确了8种建议代表辞去职务的情形。“劝辞”的方式规定了代表由于其履行职能表现不佳可以罢免，虽然代表的正当性和合法性受到了质疑，但必须承认，这是一种创新。建议三：完善各项制度的实施细则。比如，对于代表述职评议制度，除了明确述职评议的主体，参加对象，述职内容，评议规则，对评议结果不理想的予以约谈提醒等等；建议四：营造群众监督的氛围。可采取公示、印发选民联系表等方式将代表的基本信息和资料进行公开，方便选民联系监督。此外，要注意的是，考核的目的不是惩罚，而是确保人大工作在制度和法律的范围内合理有序进行。

　　第五个启发——监督过程应当秉承民主公开的原则。

　　让监督者和被监督者都在公开透明的程序运行中享有充分的知情权，是调动双方积极性的关键所在，也是运用履职情况公开等手段的必要基础。依照法律规定，不设区的市、市辖区和乡镇人大代表由选民直接选举产生，受选民监督。也就是说，对代表的最主要监督和评价主体是本选区选民。代表履职怎么样，最终评价权在本选区选民。因此，建议一：无论是代表履职情况的积分考核标准的制定还是代表履职情况通报等制度，都应当听取选区选民的意见和建议。这同时也是人大以人民为中心的理念的重要体现。建议二：在建立代表履职情况的考核、通报等事宜时，应当事先明确，并公之于众；建议三：考核机制的作用的发挥必须要在代表履职保障机制的基础上，并尽可能为广大代表积极履职创造公平公正的环境。比如，在重庆范本中，参加区人大常委会组织的评议、视察、调研等履职监督活动“每次计3分”；列席区人大常委会会议“每次计2分”。而事实上，区人大常委会的活动，每次能参加的代表的名额一般由人大机关挑选与活动内容相关的、履职能力较强的代表参加，人大机关工作人员对代表认识的局限性导致一些有意愿的代表可能无法参加，因而无法获得相应的积分。基于这个例子，可通过平台发布、微信群发布等方式建立代表活动自主报名制度，将参加活动主动权由“主办方”到“代表本身”，为代表履职提供一个相对公平的环境。

　　后记：本文对我省人大工作的认知和相关素材举例均基于对各地市人大官网、新闻网站、会议交流材料、工作参阅等的整理，由于个人认知水平、知识积累以及文字功底等方面的局限，若有不当之处，敬请批评指正！