厦门市人大法制委课题调研组

　　法者，天下之仪也。法安天下，德润人心。一部良法，胜过千言万语的说教；一套好的机制，胜过无数次运动式的治理。习近平总书记在中央政治局第三十七次集体学习时强调，要运用法治手段解决道德领域突出问题，加强相关立法工作，明确对失德行为的惩戒措施。中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于进一步把社会主义核心价值观融入法治建设的指导意见》，要求切实发挥法治的规范和保障作用，推动社会主义核心价值观内化于心、外化于行。把社会文明建设纳入法治轨道，可以充分发挥法治对社会文明的引领和保障作用，是坚持依法治国和以德治国相结合的应有之义，也是深入贯彻习近平总书记重要讲话精神，落实中央部署要求的具体体现。

　　一、深刻认识精准立法促进社会文明的重大意义

　　法治精神是现代文明的重要基石，也是促进社会文明的重要保障。在以习近平同志为核心的党中央提出统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局的大背景下，通过精准立法促进社会文明建设，紧扣全面依法治国的脉搏，切中城市发展的具体实际，具有重要的理论意义和现实意义。这是统筹推进“五位一体”总体布局的必然选择；是协调推进“四个全面”战略布局的重要保障；是全面依法治国的题中之义；是做好地方立法工作的根本方法和本质要求。

　　（一）精准立法推动全面依法治国。法律是治国之重器，良法是善治之前提。全面依法治国在实践层面，追求的是科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，努力实现良法善治。高质量的立法，为推进“四个全面”战略布局、实现“五位一体”总体布局提供坚实的制度保障。随着中国特色社会主义法律体系的形成，有法可依不再是立法工作的核心目标，不断推进精准立法，提高立法质量，成为当前衡量立法工作的重要标准。立法是一门科学，良法则是一种精密度极高的科学产品，其产生很大程度上取决于立法方法的科学化、民主化和精细化水平，将宏观的愿景概念转化为具体的操作方案，将整体的战略设计落实到细化的解决措施。推进精准立法是实现良法善治的重要抓手，是全面依法治国的必由之路，是文明社会的必然选择。

　　（二）精准立法促进社会文明建设。法治是一个国家走向现代文明的重要标志，在一定意义上也是衡量社会发展健康与否的基本尺度。社会文明的实现需要法治来规范和制约，也需要以法治体现社会文明成果、强化法律对社会文明建设的促进作用，靠法治的力量不断提高社会文明程度。法是一种社会行为准则，可以从法的视角上衡量人们行为的是非曲直、利害得失、合法非法，成为一种社会价值尺度。当前，行为规范刚性缺失、立法不够精准，是社会文明不彰的重要原因之一。这就需要通过推进精准立法，更好地发挥法的指引、评价、预测、强制和教育作用，塑造法治思维，强化规则意识，倡导契约精神，弘扬公序良俗，营造稳定祥和的社会氛围，进而构建和谐融洽的社会关系，最终实现遵法守法的社会文明。

　　二、厦门在精准立法促进社会文明方面的工作实践

　　文明是厦门这个城市最亮丽的底色。厦门在2005年以全国最高分摘得了首届全国文明城市桂冠，并实现全国文明城市“四连冠”，在全国文明城市中发挥标杆作用。这与厦门注意找准立法与促进社会文明的结合点，发挥法的规范作用，把促进社会文明融入法治建设，有着密不可分的关系。把促进社会文明纳入地方立法的各个领域，完善社会文明规范化体系，在强化公民法治实践和道德修养、提高全民法治意识和道德自觉的过程中，整体提升全社会文明程度。如在治理陈规陋习，树立社会文明新风尚，营造文明社会环境方面，制定禁止燃放烟花爆竹规定、养犬管理办法、市容环境卫生管理条例、公园条例、城市园林绿化条例、城市供水节水条例、节约能源条例、机动车排气污染防治条例等法规。在加强信用体系建设，把法人和其他社会组织的诚信行为纳入地方立法方面，商事登记条例、生态文明建设条例、中小企业促进条例、促进两岸区域性金融服务中心建设条例等14部法规作出了相关规定。

　　（一） 处理好社会文明地方立法与上位法的关系

　　社会文明是一个庞大的系统，涵盖社会生活的方方面面，内涵十分丰富，而文明风尚的形成和发展也多来源于活跃的社会交往以及来自基层的实践创新。厦门在社会文明立法方面，坚持问题导向，立足地方实际，精准定位立法需求，切实在群众关心的热点难点问题上下功夫，不照搬照抄上位法，不搞大而全，坚持有的放矢，从细处着手。近年来，乱停车日益成为大中城市普遍存在的“顽疾”。2015年3月，厦门市修改道路交通安全若干规定，对乱停车作出规范，草案曾规定对违法停车处以100元以上1000元以下罚款，并授权市公安机关交通管理部门制定具体标准。厦门市人大常委会对草案作了较大幅度修改，细化违法停车情形，明确罚款数额，提高立法精准性。规定在禁止停车的道路上停车的，处以200元罚款；在交叉路口、公共汽车站、网状线区域停车的，处以400元罚款；在市公安机关交通管理部门划定的交通繁忙路段、时段停车的，处以500元罚款；在桥梁、隧道、城市快速路上停车的，处以1000元罚款。条文规定清晰，便于驾驶人遵守和执法者执法，有效遏制乱停车行为。

　　（二）通过精准立法提高社会文明地方立法的质量

　　一是推进立法程序的精准化。以制度化的形式对立法计划、立项、起草、审议、表决等各环节提出明确的条件、细化的标准。规范立法计划编制，组织选项的立法前评估，对立法必要性、可行性、立法时机等进行充分调研论证。建立开放、多元化的草案起草制度，注意把握关键性条款，要求起草单位对起草过程中存在重大分歧的核心问题作出明确规定，并就有关协调处理情况进行书面说明。健全常委会会议审议机制，出台规范性文件，就常委会安排法规审议时长、会议主持方式、发言记录整理、询问交流答复等作出具体明确的规定，增强审议针对性，提高工作效率。完善表决方式，就有关争议条款可先行单独表决，再进行法规案的整体表决。及时开展法规的立法后评估工作，推动立法与执法、司法以及守法的互动，形成良性循环的法治生态系统。二是推进立法内容的精准化。立法过程中，要求法规的内容符合客观实际，满足实际需要，体现地方特色，合理分配权利义务；法规之间、法规内部的制度设计平衡、协调、有序；条文规定明确、具体，措施切实可行、有针对性，便于行政机关执法以及社会公众守法，能够切实对人们的行为产生积极的引导作用，具备必要的刚性。针对当前纠纷解决渠道单一、诉讼压力与日俱增的状况，厦门市率先在全国出台了《厦门经济特区多元化纠纷解决机制促进条例》，首次确立纠纷解决分层递进理念，对各种纠纷解决途径进行整体规划和协调，通过严谨的制度设计，在畅通纠纷解决路径、便利群众寻求权利救济、缓解社会和诉讼的压力等方面，效果日益凸显，群众真切体验和获得了精准立法带来的“红利”。三是推进公众参与民主程序的精准化。以多元主体的共同参与为重要价值追求，在立法过程中充分运用立法调研、立法听证、立法论证、立法协调等方式，拓宽公众有序参与立法的渠道。在《厦门市物业管理若干规定》立法中，厦门市人大常委会历经五次审议，三次将规定草案全文登报，征求市民和社会各界的意见，收到各方面意见、建议300多条，并接待业主代表、业委会代表和物业代表等各方来电来访数十批人次，为该项法规的科学制定奠定了很好的民意基础。在《厦门老字号保护发展办法》立法中，通过微信投票的方式，广泛征求民众对厦门老字号年限设定的意见，为立法决策提供参考。四是提高立法技术的精细化水准。在条文设计上以问题为导向，有针对性地写几条，管用的有几条就写几条，不一味追求体例的完整性；在立法语言的使用上，多用细化、量化的表达。

　　（三） 防止“立法后执法能力不足”等问题出现

　　社会文明领域立法重在发挥法的规范、引导和教育作用，从而在全社会形成对同一行为模式的共识和认同。为提高社会文明立法的有效性和可执行性，厦门注意把握好这几个关键：一是增强立法内容刚性。禁止性条款配套设定罚则，建立阶梯式惩罚措施，多种不同程度的惩罚手段相结合。如《厦门经济特区多规合一管理若干规定》针对失信行为，采取作出书面承诺、审批信用监管、公布违法名单、随机抽查、准入限制、资格限定等信用监管措施，多举并用，完善工程建设领域准入退出制度。二是重视立法后评估工作。加强对法规出台后实施情况的监督和跟踪调查，认真分析“执法能力不足”的问题，及时修改调整法规规定；开展执法检查，保证法规的有效实施。三是加强法规的宣传工作。通过新闻发布会、媒体网络等多种途径，让民众更广泛和准确地了解社会文明法规，增强公众守法意识。

　　三、《厦门经济特区促进社会文明若干规定》立法探索

　　为进一步描绘城市文明的厦门蓝本，将社会文明规范上升至法规层面，治理陈规陋习，靠法治的力量为文明建设保驾护航，不断提高社会文明程度，厦门市委、市人大常委会决定将制定《厦门经济特区促进社会文明若干规定》列入《厦门市2017年度制定法规计划》。市政府常务会议于3月份审议通过《厦门经济特区促进社会文明若干规定（草案）》，并提请市人大常委会审议。市人大常委会于4月和6月安排进行了两次审议，经8月份第三次审议后表决通过，并于10月1日起正式实施。

　　在法规选题论证过程中，考虑到社会文明立法是一项系统工程，不可能毕其功于一役、一步到位，有些问题还有待进一步研究，决定采用“若干规定”立法形式，成熟几条、管用几条就有针对性地写几条，先易后难、以点带面、循序渐进，兼顾当前与长远，统筹考虑立法的价值取向和现实情况。

　　（一）完善立法机制，进程蹄疾步稳

　　第一，创新立法起草机制。打破以往部门起草、政府法制机构审查、市政府审定、市人大常委会审议的常规模式，专门成立由市政府分管领导任组长，市委、市人大常委会、市政府相关工作部门共同参与的法规起草小组，统筹立法工作。市人大教科文卫委、法制委提前介入草案起草工作，并按照立法工作者、职能部门实际工作者和法律专家“三结合”的模式，组成强有力的起草工作班子，有效提高立法效率。

　　第二，积极发挥专家作用。认真学习借鉴兄弟省市、相关研究机构在社会文明立法方面的成果，特别是主动与民革中央研究团队对接，吸收借鉴其研究起草的《社会文明行为促进条例（示范法）》草案，并邀请民革中央研究团队和中国人民大学专家学者来厦指导法规草案起草工作，有力推动我市立法工作顺利开展。

　　第三，广泛征求社会意见。注重开门立法、民主立法，拓宽公民有序参与立法途径。通过问卷调查等方式，公开向市民征集“您身边最急待改善的不文明行为”，根据民意和可行性论证，研究确定重点治理项目。市人大常委会通过在报纸和网站刊登草案全文、召开座谈会、走访调研、定向征求意见等形式，广泛征求并吸纳人大代表、政协委员以及市直各职能部门、群团组织、行业协会等社会各界的意见建议，数易其稿，不断修改完善。

　　（二）坚持四个结合，厘清立法思路

　　第一，坚持法治与德治相结合。认真贯彻落实习近平总书记关于坚持依法治国和以德治国相结合的重要论述，既注重运用法治手段解决道德领域的突出问题，又强化道德对法治的支撑作用，提高全社会文明程度。在立法过程中，我市注重把社会主义核心价值观融入到基本原则、政策制定、宣传教育等具体条款中，将文明、法治、平等、诚信、友善等核心价值观的精神内涵外化为法律规范的具体要求，实现法治建设和道德建设相互推动、相互促进。

　　第二，坚持正向激励与反向约束相结合。促进社会文明，既要靠整治、处罚等手段，也要靠鼓励、倡导等措施，二者缺一不可。在法规框架设计上，把主体内容划分为“社会文明倡导”和“社会陋习治理”两大部分，从正反两个方面促进社会文明。在正向激励方面，从公共环境、社会促进、褒奖善行、鼓励参与等多个维度，强化价值导向和利益引导，发挥表彰奖励制度的引领作用和礼仪制度的教化作用，推动社会主义核心价值观深植人心。在反向约束方面，则注重综合采用教育和惩罚两种手段，提高教育处罚效果。一方面，运用警告、责令改正、以公益劳动替代一定的行政处罚等教育手段，督促对不文明行为的改正；另一方面，遵循过罚相当和比例原则，根据不文明行为的危害程度设定不同的行政处罚，重点打击主观恶性较大的行为，提高违法成本，引导群众作出正确的价值判断和行为选择，从而自觉守法。

　　第三，坚持精准施策与动态调整相结合。社会文明的内涵和外延十分丰富，同时，随着社会不断进步，文明标准也会相应提高。如何在立法的刚性、精准性与开放性、包容性之间取得平衡，是此次立法的难点和关键。在立法过程中，我们未采取较为全面的“条例”的形式，而是采用“若干规定”这种开放式立法体例，重点规制促进社会文明中亟待解决、并且有能力解决的问题，在实践中逐步推动社会文明进步。专门设立了重点治理清单制度，根据厦门实际，将机动车不礼让行人、行人乱穿马路、乱丢垃圾、随地吐痰、占道经营、不文明旅游等九种不文明行为纳入重点治理清单，并配套实行信用惩戒、简化执法程序、举报奖励等制度，精准提高执法的针对性和有效性；同时，赋予市政府适时对重点治理清单进行动态调整的权力，结合不同时期的发展变化，对社会陋习采取更加严厉的整治手段，形成对陋习整治的高压态势，进一步提升执法效果。

　　第四，坚持地方特色与域外经验相结合。在系统总结和提升我市全国文明城市创建中积累的管理体制、工作机制、方法载体等成功经验的同时，还注重拓宽立法视野，深入研究借鉴全国各地乃至国外相关规定中的立法经验。比如，在制度设计上，参照德国设置了交通服务折抵罚款的易科制度；参照香港规定禁烟场所经营者可不退还吸烟者为进入该场所支付的有关费用。在立法技术上，参照日本、新加坡对行人横过道路的规定，进行行为模式细分；参照香港、新加坡对法律责任的表述方式，将行为模式和法律后果一一对应，更加通俗易懂，便于执法守法。此外，在立法语言上，也对域外法系有所参照，力求精准明确、直白易懂，多用细化、量化的表达，增强法规的刚性和可操作性。

　　（三）创新制度安排，彰显地方特色

　　第一，强化整体设计，完善工作机制。通过立法，积极总结和提升厦门在全国文明城市创建中的成功经验，把实践中行之有效的政策制度上升为法规，着力于构建“政府主导、全民参与”的社会文明促进工作格局，明确政府职责，完善制度建设，强化社会协同，调动各方参与，从机制建设上保障社会文明促进工作持续有效开展。一是强化责任。建立健全社会文明促进工作目标责任制和考核制度，明确文明办对相关责任单位社会文明促进工作进行检查、考核的职责。二是制度衔接。实行文明行为记录制度、文明积分制度，探索与社会信用信息共享平台对接。三是协同推进。实行社会文明促进工作责任区制度，发动社会力量参与社会文明宣导，强化特定主体在促进社会文明工作中的表率作用和责任担当。四是联动立法。在立法中加强组织协调、统筹安排，综合考虑相关法规的立法，将社会文明、生活垃圾分类两个法规案中的责任区制度、督导员制度统筹设计，并与我市市容环境卫生管理条例规定的责任区制度衔接，统一纳入“门前三包”责任制。

　　第二，强化正面激励，倡导社会文明。“社会文明倡导”一章，建立正面清单，契合文明城市测评体系的各项指数要求，着力营造有利于社会文明程度提升的软、硬件环境，大力推动形成崇尚好人、好人好报的价值取向，倡导文明行为、树立文明风尚。具体规定了一系列较具体、能落地的措施，从配备母婴室、男女厕位比例、第三卫生间、户外工作者爱心服务点等方面照顾特殊群体需求；把社会文明融入各类社会规范，纳入法治教育、学校教育；突出“反哺”理念，加大对美德善行的褒奖力度，实现自觉为、积极为的倡导目的。

　　第三，强化精准施策，治理社会陋习。围绕社会文明立法能在集中力量治理陈规陋习上确实落地、有效突破的要求，以“社会陋习治理”专章，建立负面清单，对社会反响强烈、反映集中的部分陈规陋习实施重点治理，进行压力测试，通过在若干领域的集中突破，力图破解“法不责众”、立法后执法能力不足等问题。按照“有牙齿”、“能落地”的思路，以重点治理清单制度为主线进行设计，涵盖清单的内容、清单的实施及调整、保障措施，以及法律责任及其适用规则等。一是力求精准。在立法技术上突破原有模式，按照“假定、处理和制裁”的法律规范逻辑结构，在一个条文中就对行为模式及相应法律后果进行完整表述，对应关系清楚明确，便于遵守和执行。行为模式表述尽量细化，注意与原有罚则体系平衡，注意把握过罚相当，按照行为的社会危害性、行为人的主观恶性等因素来设定阶梯式处罚标准，层次分明。二是确保落地。治理措施要长出牙齿、落到实处，要建立在取得社会广泛认同和服从的基础上。考虑到执法资源的有限性以及社会陋习的多发性，需要综合施策，精准发力，进行相应的制度设计。注意综合运用警告、责令改正、易科等教育手段，突出法的行为教化功能；在处罚力度上，强调根据行为人主观恶性程度区别对待，重典治恶。例如，规定对屡教不改、拒不配合身份查明、拒不履行行政处罚决定的行为人加重处罚。同时，积极调动社会力量参与，规定对举报相关违法不文明行为进行奖励等，形成坚决打击陋习的高压态势和全民共建文明的良好氛围。

　　在此次立法过程中，市人大常委会紧紧抓住提升立法质量这个关键，加强科学立法、民主立法、依法立法，增强坚持党对立法工作领导的政治自觉，充分发挥人大在立法工作中的主导作用，破解立法难题，凝聚各方共识，凸显先行先试的特区使命，率先在全国制定首部社会文明法规，开创性地进行一系列制度设计，为精准立法促进社会文明提供了可供参考、可供借鉴的厦门蓝本。该部法规出台后，得到社会广泛关注和充分肯定，中央电视台、中央人民广播电台等媒体在第一时间进行了深入报道。

　　(作者单位：张彬彬)