近年来，随着人民代表大会制度的不断完善，各级人大及其常委会充分发挥国家权力机关作用，加强对“一府两院”的监督，地方人大对司法工作监督也有了较大进展。但是实践中，司法不公、司法腐败问题仍然较为突出，人民群众日益增长的多元司法需求急需满足，对地方人大监督司法工作提出的要求也愈发强烈。在司法体制改革的背景下如何有效的开展监督工作，全国各地人大纷纷在监督方式和方法上不断探索和创新。厦门市人大常委会经过多年的尝试和实践，通过了《厦门市人民代表大会常务委员会关于加强对司法工作监督的决定》（以下简称《决定》），为厦门市人大及其常委会监督司法工作提供了制度性支撑，推动人大监督司法工作走向制度化、规范化。

　　时值《决定》实施两年，通过对《决定》实施以来工作情况进行梳理汇总，以《决定》创设的制度和建立的机制开展情况为主要研究对象，找出实施中存在的具体问题和薄弱环节，分析产生的原因，有针对性地提出完善和落实相关制度建议和具体意见，以便进一步健全工作机制、完善工作流程、明确工作要求，确保创新成果真正发挥作用。

　　一、《决定》概述及确立的主要制度

　　（一）《决定》概述

　　地方各级人大及其常委会对司法工作的监督属于人大监督工作的一部分，依法开展监督、促进司法公正，是地方人大的重要职能之一。在发展不平衡、矛盾日益凸显的社会背景下，为了不断满足人民群众多元司法需求的新期待，厦门市人大常委会按照《监督法》的要求，保持人大监督与司法独立之间的平衡，不失职、不越权，通过借鉴外地经验，总结厦门实践，于2016年10月28日，在厦门市十四届人大常委会第三十九次会议上表决通过了《决定》，并予以公布实施。《决定》旨在推动人大司法监督走向制度化、规范化，切实解决一些制约监督效能充分发挥的因素和问题，对于开创我市人大司法监督工作的新局面，维护司法公正，具有重大意义。

　　《决定》共二十四条，按照《监督法》要求，明确了监督司法工作的原则是集体行使监督权，注重解决共性问题；目的是监督和支持司法机关依法独立行使职权。同时规定了市人大常委会主任会议负责处理常委会行使监督司法职权的日常工作，市人大内司委负责监督司法的具体工作，创设内司委专家咨询组为监督司法工作提供法律咨询论证。《决定》除了规定《监督法》已明确的听取专项工作报告、询问和质询、特定问题调查等制度，还规定了司法机关重大事项报告制度、规范性文件报送制度、办案质量评查报告制度、任命司法人员履职情况报告制度等重要制度，同时对人大监督与检察院法律监督的衔接做了规定。

　　（二）《决定》确立的主要制度

　　一是畅通对司法工作知情渠道，规定了司法机关重大事项报告和规范性文件报送制度。《决定》第六条明确规定，司法机关应当向市人大常务委员会报告包括执行重大措施、重大工作部署、司法体制改革方案在内的八类重大事项，以便市人大常委会及时掌握司法工作情况，解决监督信息不对称的问题。《决定》第七条确立了规范性文件报送制度，明确要求司法机关应当将与审判、检查工作相关以及管理和考核司法人员等规范性文件在规定期限内报送市人大常委会。

　　二是破解公正司法监督难点，规定了办案质量评查报告制度。《决定》第八条要求司法机关应当加强办案质量评查工作，并及时向市人大常委会提交评查情况报告。市人大常委会根据工作需要，决定是否安排听取和审议。此外，市人大内司委还可以指定评查，或者采取调卷抽查的方式组织专业人员对已办结案件开展评查。

　　三是加强任命人员监督力度，规定了司法人员履职报告制度。《决定》第十四条规定人市大常委会可以要求其任命的司法人员报告履职情况，并且明确了包括履行法定职责、廉洁自律等履职情况报告的主要内容。本条规定还将履职情况报告与人事任免工作有机结合起来，要求司法机关提请任命司法人员时，应当将拟任人员近三年来工作情况包括办案情况，报告市人大常委会。

　　四是形成监督工作合力，规定了人大常委会监督司法工作与检察机关法律监督工作的衔接机制。《决定》第十九条、二十条、二十一条规定了市人大常委会和市检察院的工作衔接机制。对市检察院发出的法律监督文书，有关机关未按规定处理的，市检察院应当及时向市人大常委会报告；市检察院应当将法律监督文书以及有关机关的采纳、纠正情况，形成年度报告，报送市人大常委会及内司委。这些规定既有利于市人大常委会掌握市检察院法律监督工作情况，监督和支持市检察院依法全面履行法律监督职责，也有助于形成市人大常委会和市检察院的监督合力，共同破解“法律监督难”的问题，提高监督实效。

　　此外，《决定》中还规定了设立内务司法委员会专家咨询组为监督司法工作提供法律咨询论证；司法机关依法处理常委会受理并交办的对司法机关及其工作人员的申诉、控告或者检举；在监督司法工作中发现司法人员有违纪违法行为的，移交有关机关办理以及免职、撤职和罢免案等具体制度。

　　二、《决定》实施情况及分析

　　（一）《决定》实施总体情况

　　《决定》实施以来，市人大内司委在市人大常委会的领导下，负责监督司法的具体工作，主要包括：根据市人大常委会年度工作计划报告监督司法工作开展情况，提出意见和建议；与市中级法院、市检察院（以下简称“两院”）等司法部门的联系协调工作；组织调查研究市人大及其常委会或主任会议决定监督的司法部门办理的个别案件；检查、监督两院等司法部门办理市人大及其常委会交办的有关司法工作代表建议的工作情况；配合市人大常委会人事代表工作室对提请市人大常委会任命的审判、检察人员进行考察了解，以及具体实施对拟任人员的法律知识考试。同时还负责对两院依据《决定》向市人大常委会报告重大事项和报送文件的汇总收集；成立内司委专家咨询组并按照每届市人民代表大会任期聘任专家咨询组成员，组织召开专家咨询组会议开展法律咨询论证等工作。此外，2017年，市人大内司委在常委会听取和审议法院执行工作情况报告的前期调研过程中，按照主任会议决定对市中级法院两起典型执行案件进行调查研究，并要求市中院开展案件评查并按时报告评查结果。2018年8月，内司委召集专家咨询组成员召开专题会议进行研讨并形成监督工作建议。

　　《决定》实施之后，市中级法院认真组织学习，要求全院各部门树立自觉接受人大监督意识，在工作中积极主动贯彻各项要求。2016年12月，下发《厦门市中级人民法院贯彻落实〈厦门市人民代表大会常务委员会关于加强对司法工作监督的决定〉的通知》，要求各区法院及中院各部门认真学习《决定》，并按照通知中责任分解做好相关制度和规定的贯彻落实。

　　市检察院主持召开检察委员会会议集体学习《决定》，要求全市检察干警高度重视，提高认识，牢固树立自觉接受人大监督的意识。2016年11月，市检察院下发《关于学习贯彻〈厦门市人民代表大会常务委员会关于加强对司法工作监督的决定〉的通知》，要求各内设机构结合各自工作职责提出贯彻落实的具体措施，并按照要求报告重大事项、办案质量评查情况、法律监督文书、拟任人员履职情况，以及报送规范性文件。2018年3月，市检察院下发《厦门市人民检察院关于落实〈厦门市人民代表大会常务委员会关于加强对司法工作监督的决定〉重大事项报告制度的通知》，对报告事项和报送文件、法律监督文书进一步明确，责任分解落实到各相关内设机构。

　　（二）《决定》中主要制度落实情况

　　1.重大事项报告、规范性文件报送和办案质量评查报告制度

　　市人大内司委对2017年至2018年《决定》规定的司法机关重大事项报告制度、规范性文件报送制度、办案质量评查报告制度进行了梳理汇总，两院向市人大常委会报告事项和报送文件情况如下表：

市中级法院、市检察院报告事项和报送文件情况

（2018年度截至10月）

应报事项/文件	市中级法院			市检察院
	2017年	2018年	总数	2017年	2018年	总数
依据《决定》第六条应报告的重大事项	2	14	16	4	12	16
依据《决定》第七条应报送的规范性文件	18	25	43	26	43	69
依据《决定》第八条应报告的办案质量评查情况	1	1	2	1	2	3
市检察院依据《决定》第二十条应报告的法律监督文书				18	10	28

　　2.司法人员履职报告制度

　　自《决定》发布以来，市中级法院共提请人大常委会任命15名司法人员；市检察院共提请人大常委会任命9名司法人员。两院均按照《决定》要求将拟任人员的个人基本情况、工作简历、近三年来工作情况包括办案情况报告市人大常委会。市人大内司委配合市人大常委会人事代表工作室对提请市人大常委会任命的审判、检察人员进行考察了解，并组织对拟任人员的法律知识考试。两院提请任命的司法人员均按照人事任免相关程序完成任免。

　　3.两院依法处理常委会受理并交办的对司法机关及其工员的申诉、控告或者检举情况

　　按照《决定》第十六条规定，市人大常委会受理的对司法机关及其工作人员的申诉、控告或者检举，交由司法机关依法处理。《决定》实施以来，市中级法院共收到交办件52件，均指定专人负责，认真研究，妥善解决；对其中要求报告处理情况的，均在规定时间内及时报告。市检察院共受理交办件8件，均按照要求在规定时间内报告处理情况。

　　4.人大常委会监督司法工作与检察机关法律监督工作的衔接情况

　　《决定》实施以来，市检察院严格按照要求向市人大常委会报告发出的纠正违法通知书、检察建议书共计28份，并按照要求提交了法律监督年度报告。对市人大常委会按照《决定》第十九条交办的属于法律监督职权范围内的案件和其他事项，均按照要求依法处理，并在规定期限内报告处理结果。市检察院在办理市中级法院的民事执行监督案中，通过寻求市人大常委会支持，加强沟通，为建立健全检查监督与人大监督衔接机制积累了经验。

　　（三）《决定》实施中存在的主要问题

　　《决定》实施以来，虽然取得了一定的成效，但毋庸讳言，在实施中还存在的一些具体问题和薄弱环节，主要体现在以下几个方面：

　　1.重大事项报告和规范性文件报送制度的落实还不够严格到位。

　　通过分析市中级法院、市检察院报告事项和报送文件情况表格数据，结合市人大常委会对司法工作的监督实际，可以得出以下结论：（1）与2017年相比，2018年两院报告事项和报送文件数量有了较大幅增加，这与2018年市人大常委会及内司委加大对两院报告事项和报送文件的要求力度有着直接关系。（2）两院报送开展办案质量评查情况报告还偏少。这也反映了这两项制度在落实中存在的问题：一方面，两院重大事项报告和规范性文件报送还存在延迟和疏漏的情形。按照《决定》要求，两院应当及时报告重大事项，在三十日内报送规范性文件，实际操作中两院延迟或集中报告（报送）的现象比较突出。另一方面，市人大常委会以及内司委与两院在落实《决定》中关于报告事项和报送文件的衔接还需要加强，尤其是在建立台账，分类报告（报送）和管理方面还需进一步落实，对报告（报送）的事项和文件归类认识和把握还不统一。

　　2.落实办案质量评查报告制度还急需加强。办案质量评查作为两院内部重要的监督制约机制，对提升办案质量、促进公正司法、提高司法公信力发挥着十分重要的作用，也是两院的年度重点工作之一，根据《决定》第八条要求，两院应及时提交办案质量评查情况报告，但实际操作中，两院向市人大常委会报告办案质量评查情况的主动性还有待增强，两院仅对一定时期的评查情况进行汇总报告，对日常司法工作中开展的重点评查、专项评查等并未全面报告。

　　3.人大监督与检察院法律监督的衔接还不够紧密。主要体现在多以日常工作交流为主，还未形成切实有效的工作衔接机制；市检察院发出的法律监督文书个别单位存在整改不到位、整改纠正后的问题又反复出现等情况，在与市人大常委会及内司委的沟通衔接督促落实上还不够。

　　（四）产生问题的原因剖析

　　1.落实《决定》重视程度有待提高。

　　市人大常委会近两年对司法监督工作的议题列入年度计划的不多，仅在2017年听取和审议法院民事执行工作情况报告。市人大内司委作为承担监督司法具体工作的机构，在监督议题建议、监督意见提出、监督方式选择战略性、针对性和可操作性有待进一步强化。两院对《决定》重要性的认识还不够到位，主动报告和报送意识还不强。

　　2.对《决定》中的制度理解还不够准确到位

　　通过市人大内司委与两院的座谈交流，两院反映对《决定》中有关规定的理解上还存在一定的争议和不明确，以至于对报告事项和报送文件把握不够准确。两院对《决定》中要求报告的诸如“重大措施”、“重大工作部署”的具体范围，“违法办案责任追究情况”的追究主体等拿捏还不是十分到位，对办案质量评查情况报告的范围理解还有偏差。

　　3.《决定》中相关制度在具体实施中还有待细化

　　《决定》中规定了重大事项报告、规范性文件报送制度以及办案质量评查情况报告制度，对报告事项和报送文件的范围作了规定，但报告和报送形式、格式文本、归类归档等还需结合具体操作实践进一步明确，并达成一致意见。

　　4.信息不对称仍然存在

　　同当前各地实践一样，人大常委会获取司法工作信息还是不够通畅高效，人大常委会与司法机关的信息不对称现象仍然一定程度的存在，以致在开展监督工作时做到有的放矢难度大。市人大常委会与两院之间在贯彻落实《决定》的过程中，就困难和问题的沟通协调还有待进一步加强，市人大常委会发挥监督与支持两院依法独立行使职权的作用还有待提高。

　　三、完善《决定》中相关制度的思考和建议

　　（一）人大要充分发挥制度优势，敢于监督、善于监督

　　从监督权渊源上说，人大监督司法具有天然的权威性。人大对审判机关、检察机关工作的监督,体现了国家一切权力属于人民的宪法原则,目的是确保法律法规得到有效实施,维护司法公正和司法公信力。作为人大及其常委会，要切实把正确监督、有效监督,敢于监督、善于监督落到实处，要从宪法和有关法律的角度出发，在法律框架下开展监督。在实践当中，主要把握三个原则：一是集体行使职权原则。要按照民主集中制的原则，要严格依照《监督法》等相关法律法规的规定的程序和规则开展监督，集体行使监督职权。二是对司法监督应实现公开化。实施监督工作的过程，应当通过各种媒介向社会公众公布，接受人民群众监督，同时要充分发挥代表和群众作用，通过指定、自愿、选拔和随机抽取等方式，确定参与司法监督的人大代表或人民群众，引导他们积极参与司法监督，使人大监督司法具有广泛的民意基础。三是要处理好人大监督与司法机关依法独立行使职权的关系。司法机关依法独立行使职权并不意味着司法权不受任何监督和制约，因为包括司法权在内的一切权力都有滥用的可能。因而，我们在保证司法机关依法独立行使职权的同时，也必须要加强对司法权的监督与制约，以避免司法权的滥用与腐败。

　　（二）两院要充分认识监督与支持的关系，自觉接受监督

　　人大和司法机关都要充分认识监督是有益的支持，支持是最好的监督。人大对司法机关的监督是在法律框架下依法规范和约束执法行为，促进司法机关做到依法执法、公正司法。从这个角度出发，人大监督也是对司法机关的支持。作为司法机关，要正确认识人大监督司法的重要性与必要性，更加自觉地接受人大监督，紧紧依靠人大的监督、支持推进各项工作，努力让司法更加贴近人民群众，更好地满足人民群众日益增长的多元司法需求。自觉接受监督，司法机关主要做好以下几个方面：一是强化法治意识，严格贯彻执行人大监督司法的有关法律、法规。要牢固树立宪法和法律意识，尊重和维护人大权威，主动向人大报告工作，认真执行人大决议、决定，着力办理人大代表意见建议。二是强化机制建设，增强主动接受监督的规范性。应加大监督意见督促落实力度，做到来有应声、问有答声，避免接受监督工作走过场；接受人大监督时听取的实质性监督意见，按照规定时间逐一落实并及时反馈，必要时进行专项督办，确保真正将接受人大监督工作落到实处。三是强化代表联络，进一步调动人大代表的监督能动性。通过落实和完善代表联络工作机制，认真听取人大代表对于司法工作的意见建议；邀请人大代表参与特定案件的旁听和适度参与法律监督工作。

　　（三）强化人大与两院工作机制衔接，确保制度落地

　　1.畅通信息沟通机制

　　针对落实《决定》中相关制度存在的问题以及信息不对称的问题，市人大常委会及内司委要建立并逐步完善与司法机关信息沟通机制，尤其是市人大内司委在开展日常监督工作中，要对实际操作中遇到的困难和问题进行梳理汇总，通过走访调研、派员列席司法机关工作会议制度、定期召开联席会议等方式进行沟通，对涉及《决定》中有关条款存在争议和不明确的，要及时上报市人大常委会主任会议进行明确。

　　2.建立制度台账

　　市人大内司委和两院要建立重大事项报告制度、规范性文件报送制度、办案质量评查报告制度、任命司法人员履职情况报告制度的台账，对报告和报送的文件进行分类归档。两院要对报告和报送情况进行阶段性汇总，形成报告报市人大常委会；市人大内司委也要对两院的报告和报送情况进行阶段性汇总形成报告报市人大常委会主任会议。

　　3.建立健全人大监督与检察监督衔接机制

　　市人大内司委要进一步落实《决定》要求，加强与市检察院的沟通联系，通过听取专题工作汇报、列席相关会议等方式，进一步完善人大监督司法工作与人民检察院法律监督工作衔接机制，协助推动市人大及其常务委员会关于司法工作的决议、决定的贯彻实施，协调解决监督司法工作中的有关问题。可以借鉴湖北等地做法，探索制定人大监督与检察监督的衔接办法，为规范有序开展人大司法监督工作与检察机关法律监督工作的衔接提供了示范和指引。

　　（四）落实相关制度的具体建议

　　1.司法人员履职报告形成长效机制

　　《决定》规定的司法人员履职报告制度包含两个内容：一是对市人大常委会在任命司法人员时，司法机关应当主动报告拟任人员近三年的履职情况；二是市人大常委会可以要求已任命的司法人员报告履职情况。第一种情形从《决定》实施后就已经得到充分贯彻落实，在司法机关提请人大常委会任命司法人员时，均按照要求进行报告。鉴于《决定》实施时间刚满两年，市人大常委会在今后对司法监督工作中，可以分步骤推进市人大常委会已任命的司法人员报告履职情况工作，并形成长效机制，定期听取任命的司法人员报告履职情况。

　　2. 办案质量评查情况报告要常态化

　　监督法实施后，一些地方人大在实践中对涉及具体案件监督的探索变得谨慎敏感，因为担心监督“越权”，而不愿接触到具体案件，往往趋向于原则性监督、抽象性监督等形式监督。但是，司法工作中具有普遍性、倾向性的问题，都在存在于具体的案件之中，要透过案件，监督司法腐败行为、司法机制持否存在缺陷，“两官”是否胜任。如前所述，《决定》所规定的办案质量评查情况报告制度并非是对司法机关具体个案的干预，而是立足当前司法监督不接触具体案件、不了解办案情况的实际困难，从制度上破解“司法监督难”，是人大司法监督方式的一种创新。借助对已办结案件的质量评查，发现司法工作中带有倾向性、共性的问题，进行分析和整改，可以有效引导司法机关树立务实、科学的办案观，着力提高业务素质和办案质量，逐步实现社会公平与正义这一司法的终极目标。因此，在人大开展对司法工作监督中，办案质量评查情况报告要形成常态化。

　　3. 充分发挥专家咨询组制度作用

　　人大监督借助专业人才对专业问题进行分析论证已是当前各地普遍做法，《决定》中规定了设立内司委专家咨询组为监督司法工作提供法律咨询论证。2018年，市人大内司委在对市中级法院的两件民事执行案件评查报告的调查研究中，召开专家咨询组会议，充分听取和吸纳专家咨询组成员意见，确保调查客观真实权威，在此基础上形成调查情况报告。在开展对司法监督的具体工作中，要充分借助专家咨询组的力量，切实提高监督水平、实效和权威。

　　4.人事并重开展监督

　　当前我国各地人大监督司法工作，习惯性停留在听取审议报告、法律法规实施检查、规范性文件报备等事项上，对司法人员监督相对较少，当前各地人大监督正逐步把监督司法的重点转移到司法人员身上，值得我们思考和借鉴。首先要在监督理念上实现转变，提升监督司法人员人事并重的意识和理念；其次要在实践中贯彻落实《决定》中特定问题调查、免职、撤职、罢免案规定，加大监督司法人员的力度。人大常委会开展监督工作，要加强对司法人员的任前考察和任后的监督工作，监督其任命的司法人员的品行和法律素质是否良好，是否违纪违法行为，一旦发现及时移交有关机关调查处理，经有关机关查实的，应及时通过组织和法定程序予以免职、撤职或者罢免。

　　　　 　　　　　 课题组组长：陈昭扬

　　　  　　　　　　成员：陈灿煌 林丽玲 吴涛 庄华明

吴涛（执笔）黄明华