人大代表是各级国家权力机关的组成人员，代表人民依法行使管理国家和社会事务的权力。人大代表履职情况如何，直接关系到国家权力能否正确、有效地行使，关系到权力机关能否真正发挥作用。因此，加强人大代表履职管理监督，建立科学、严谨、有效的人大代表履职监督制度就显得尤为重要。党的十八大以来，党中央对人大和代表工作提出了很多新的要求，加强人大代表履职管理监督，已成为社会各界的共识。但在实践中，开展人大代表履职监督仍存在些问题，关于完善改进的方向也存在不同的认识。如何明确人大代表履职监督制度的设计原则和方向，如何优化监督制度，如何通过程序的保障为履职监督创造良好的条件，值得关注与研究。

　　一、问题切入：履职监督制度的运行现状

　　近年来，为促进人大代表积极履职，全国上下如火如荼地掀起开展代表履职监督制度的创新潮。以我市的创新经验为例，我市市区人大都建立了代表履职登记、履职公开、履职报告和代表回选区述职评议等监督管理制度，这些举措取得了一定成效，也积累了一些成功经验。但总体而言，监督制度建设运行与新时代下人大工作发展的要求、与人民群众的期待还有一定的差距，存在的问题主要有以下几个方面。

　　（一）立法规制的操作性不强

　　相对党员、干部的管理监督制度建设而言，对人大代表的监督制度远没有形成体系，一些法律规定仍过于原则，可操作性不强。一方面在履职管理上，宪法和代表法没有规定人大代表的责任构成、责任范围，不利于代表责任意识的养成和责任心的增强，也使代表在履职时仅凭自律性而缺乏法律的规制，这必然给代表行使职责带来不可预测的随意性，也严重制约代表权力行使人民性的发挥。另一方面在履职监督上，法律对代表接受选民监督的内容、程序、手段上未作明确规定，致使选民对代表的监督难以具体化，难以落实。比如代表罢免制度，法律未规定罢免的条件，实践中往往是由于代表违法犯罪才启动罢免，对代表的监督比较被动，往往是代表只要不触及法律“红线”造成恶劣影响，不踩道德“黄线”引起公愤，不管他作风不正、政绩平平、甚至失职、渎职，一般都能任期届满。长此以往，容易造成人民监督虚设，法律对代表的监督规定形成“牛栏关猫”。

　　（二）代表履职日常监督不够

　　实践中普遍存在对代表履职监督偏重于代表退出机制，忽视日常履职监督。正常在一届人大代表履职期间，都会有部分人大代表辞职或被罢免。辞职原因主要是领导干部调离本行政区域或部队代表转业安置等，而罢免代表基本上是因为被追究刑事责任或因违纪受到纪律处分，因履职不到位被罢免或因两次未经批准不出席会议被终止代表资格的情况鲜有发生。虽然代表法专门规定了停止代表职务和代表资格终止的情形，但这对大量日常的履职行为，却缺乏有效的监督制约措施，代表的退出机制与日常履职监督也未能很好结合起来。针对这种现象，中央要求对违反社会道德或存在与人大代表身份不符的行为，有关方面应当及时约谈或函询，经提醒仍不改正的，应当责令其辞去人大代表。对此，尚需把党的政策要求吸收落实到代表履职监督的法律制度构建中。

　　（三）针对消极履职监督不力

　　对于代表应当做而没有做，哪些不能做，法律政策都有一些明确规定。如代表有两次未经批准不出席会议的要终止代表资格，代表不能干涉执法、干预具体司法案件或插手招投标，参加履职活动不能拉关系、办私事、变相从事商业活动等。这些行为都是性质比较严重、而实践中也罕见发生的履职不当。但对于代表应当积极履行的职责，代表消极对待或存在不作为的，却缺乏规定。而人大代表是一种特定的职务，代表法规定的代表权利，既是一种职权，也是一种职责。代表履职消极懈怠，本质上就是不作为，理应受到监督追责，但法律没有相应的规定，从而日常的监督和追责无从落实。导致实践中“干与不干一个样、干多干少一个样、干好干坏一个样”，产生了“哑巴代表”、“鼓掌代表”。从地方性改革经验看，一些地方人大相续推行了代表履职登记、代表述职报告等做法，但这些制度约束力较弱，在增进代表履职积极性上效果并不特别理想。

　　（四）监督制度执行刚性不足

　　法律制度重在执行，贵在落实。目前，各级和各地出台的相关代表履职监督制度规定不少，但在一定范围内仍存在执行偏软偏宽的现象。一是存在落实打折扣的现象。主要体现在一些日常监督制度因缺乏公开和选民群众的监督，制度执行的规范化和有效性仍不尽如意。比如代表的履职登记制度，统一组织活动的工作机构有时并没有将参加活动情况录入系统，大多数代表也没有主动对自己的履职情况按照规定要求进行登记，致使代表履职登记制度“空转”。二是存在执行搞变通的问题。集中体现在处置性监督措施的实施上，由于各种原因，往往出现从轻、从缓、或搞变通的问题。比如未经批准两次不出席人代会的代表资格应当终止，实践中有个别代表在一届任期内都不出席代表大会，但履行请假手续都能被批准。又如罢免人大代表，对于何种情形采用辞职或罢免，法律没有明确区分界限，实践中各地掌握的标准也不尽相同。由于启动辞职程序比罢免程序要简便易行，特别是直接选举产生的代表，启动罢免程序的门槛和通过要求都比较高，这导致对违法违纪的问题代表都常常采取辞职的方式。而采用辞职的方式，却起不到罢免应有的社会效果。这种现象无疑会损害代表制度的威信。

　　二、设计原则：履职监督制度的理性思考

　　代表履职监督制度的建立健全是一项相对复杂的系统工程。就制度现状而言，开展代表履职监督仍处于缺乏有效措施和摸索长效机制的阶段。履职监督的对象包括哪些？如何确保监督数据的真实可靠？谁来开展监督？如何进行监督……在制度的构建过程中，这些问题需要理性思考，需要我们从实际情况出发，兼顾当前人大代表的特点和具体情况，构建科学有效的制度体系。具体而言，构建人大代表履职制度必须遵循以下几项原则。

　　（一）普遍性原则

　　我国宪法第77、102条规定，全国人民代表大会代表受原选举单位的监督。原选举单位有权依照法律规定的程序罢免本单位选出的代表。省、直辖市、设区的市的人民代表大会代表受原选举单位的监督；县、不设区的市、市辖区、乡、民族乡、镇的人民代表大会代表受选民的监督。因此，履职监督的对象是各级人大代表，不论是老代表还是新代表，领导身份还是非领导身份的代表，城市代表还是农村代表都要按照法律规定接受选民或原选举单位的监督。特别是一些担任领导职务的代表、人大常委会组成人员，更要带头表率，以普通代表的身份主动接受原选举单位或选民的监督。

　　（二）客观性原则

　　对代表履职情况的监督，必须确保履职数据、履职情况的真实、全面。这是开展监督的基础性工作，也是最根本的原则要求。一方面，客观性原则要求代表履职情况的记录要真实可信，杜绝虚假和夸大其实，同时要尽可能根据代表工作的特点，量化相关履职指标，使履职记录尽量减少人为因素，与实际情况保持一致。另一方面，客观性原则要求代表履职监督内容要全覆盖，履职情况记录要全面准确，既要包括代表大会期间的工作，也要包括闭会期间的工作，既要监督代表的“不正当”履职，也要监督代表是否消极履职。只有这样，才能不断增强监督内容的客观性和有效性，才能更有力地调动人大代表履职的积极性。

　　（三）常态性原则

　　常态化原则有三个层面的要求。一是实行监督常态化。

　　代表的权利既是权力，也是职责。有权力的地方就需要监督。没有监督，权力就会滥用；监督缺失，权力就会懈怠。常态化的监督，不仅要像“防火墙”，及时约束代表或纠正代表的不正当履职，还要像“闹钟”及时发现和纠正代表懈怠履职，要做到代表权力行使到哪里，哪里需要代表的履职，监督就跟进到哪里，让监督始终与代表履职如影随形。二是实行整改常态化。要通过日常监督发现问题，着眼于约谈、函询等方式，早发现、早提醒，防患于未然，发现苗头问题或履职懈怠等现象，及时提醒纠正，促使人大代表进一步增强责任意识和履职意识，发挥代表示范表率作用。三是实行问责常态化。要健全代表履职责任制度体系，通过选民询问、责令辞职、罢免等方式，及时监督和约束一些不正当履职和履职不力的代表，坚持有责必问、问责必严，以常态化问责深化推进代表履职监督。

　　（四）选民主体性原则

　　人大代表是各级国家权力机关的组成人员。由谁对他们的履职情况进行监督？根据宪法法律规定，直接选举产生的人大代表其监督主体是选民，间接选举产生的代表其监督主体是原选举单位。选民和原选举单位是监督人大代表履职情况的唯一主体。目前，一些地方开展的代表向选民述职活动，就是让选民对代表的履职情况行使监督权利。

　　由于法律规定的原则性，选民和原选举单位如何有效监督代表，缺乏明确的操作程序，加之于监督主体与监督对象间存在信息不对称，也很难对人大代表进行实质性监督。针对监督上的困难，重庆等地探索将履职情况细化、量化管理，实行积分考核或年终由人大常委会组织力量进行综合考核。不过有研究者对这种做法提出质疑。从相关法律规定可以看出，地方各级人民代表大会是国家权力机关，而人大常委会是人民代表大会的常设机关，对人民代表大会负责并报告工作。因此，从关系链条看，应该是人大代表监督人大常委会的履职情况，而不是相反。

　　为此，为最大化贯彻实行选民主体性原则，监督主体和制度构建可以通过两种模式实现：

　　第一，基于代表履职情况报告、履职信息披露的基础上，由选民或原选举单位直接通过评分、评议来行使监督权利。在组织选民开展代表履职评议测评活动中，选民不可能人人都能参加，在条件限制的情况下，要注重选民参与的广泛性，要从提高履职监督实效的角度确定选民代表。操作中一般要尽量顾及三个方面：一是代表性。代表所在选区的各居民小组、辖区单位要有适量选民代表参加。二是行业性。接受监督的代表是从事什么职业的，应当有这个行业的选民代表参加，如人大代表从事教育行业，最好有教师身份的选民代表参加，以便提升监督的针对性。三是权威性。对人大代表履职情况进行监督，是人民行使监督权的一种体现，也是国家权力机关组成人员对人民负责、受人民监督的具体表现。安排参加监督活动的选民代表要有一定的威信，较为公正，要有一定的履行“评议代表”职责的能力。

　　第二，由本级人大代表通过代表大会制定专门监督管理办法，对代表履职事项进行细化和指标设计，并授权人大常委会的工作机构或办事机构进行汇总、统计和公布。这样的授权解决了常委会开展工作的合法性和正当性，避免出现常委会监督人大代表的法律困境。而且从制度运作功效分析，由人大常委会组织专门力量或由工作机构对代表履职监督，符合监督效率和方便操作的要求。

　　（五）公开性原则

　　人大代表履职公开是保障人民群众知情权的需要，是人大代表接受监督的内在要求，也是保障人大代表履职监督效果的有力措施。履职公开，让人民群众知道人大代表做什么，是怎么做的，做的怎么样，特别是能够了解到人大代表是否是代表人民行使民主权力，是否主动反映自己的诉求，使人大真正成为代表人民的权力机关。落实公开性原则，要建立公开工作制度，将代表履职公开的内容、公开的时效、公开的程序、公开的方式等进行科学合理的设计，形成向社会公开的工作规范，同时要明确负责此项工作的机构和人员，保证代表履职监督工作的严肃性、权威性和时效性。

　　三、构建思路：履职监督制度的完善建议

　　面对目前人大代表履职监督制度运行的现状和问题，基于上述的监督制度设计原则，必须结合我国的实际情况从以下几方面予以构建和完善。

　　（一）明确履职监督范围

　　人大代表的履职主要包括两类：一类是会议期间的履职。主要包括出席本级人民代表大会，审议各项工作报告情况；依法对本级国家机关提出询问或质询情况；对本级国家机关提出议案或建议的情况；选举或罢免国家机关工作人员的情况；提议组织特定问题调查委员会情况。另一类是闭会期间的履职。主要包括：参加代表小组活动；参加常委会组织的专项工作评议、调查、视察等活动；列席常委会会议；对同级国家机关提出质询或询问情况；密切同人民群众的联系，及时反映群众的意见和要求；参加本级人大常委会组织的履职学习和政情通报等。

　　据此，对人大代表履职监督的范围，应当覆盖代表活动的全部领域，并且可以结合上述活动的特点，明确和细化具体的监督项目和履职指标。通过一些客观的履职指标，使代表之间可比较，群众可监督。

　　在明确监督范围的基础上，还应突出两个监督的重点：一是代表是否正确处理好行使权利与履行义务的关系。代表要依法行使法律赋予的权利，不能够不用也不能够乱用，同时要依法履行法律规定的义务，不能只行使权利不承担相应的义务。二是代表是否正确处理好从事个人职业活动与执行代表职务的关系，不得利用代表职务干涉具体司法案件或者招标投标等经济活动牟取个人利益。代表职务属于公职，应当公私分明，不能利用执行代表职务为个人利益服务，或者接受企事业组织、社会团体和个人出资赞助等。

　　（二）推进履职信息公开

　　信息公开是监督的前提，同时公开本身也是一种监督。各级人大应把本级人大代表在会议期间的工作和闭会期间的活动情况，及时向代表的原选举单位反馈通报，或在代表原选区或选举单位进行公示，使选民和原选举单位了解代表履职情况，一方面为代表履职提供方便，另一方面也为选民监督代表创造条件。推进履职信息公开，目前应当把握好三个方面：一是公开通报代表履职情况，通报内容包括代表出席大会、闭会期间参加活动次数 、提出议案建议数、联系群众次数等量化数据。二是公开代表建议提出及办理情况，在人大网站上公开代表建议提出情况、办理过程、结果以及代表的满意情况，督促代表提出高质量的建议，持续推动办理单位解决群众问题的情况，使代表工作取得扎实成效。三是利用各种媒介，特别是互联网平台，对人大代表在会议期间审议发言情况和发言内容，对投票表决情况、闭会期间参加各种活动的发言情况，进行详细记录和公开，或广播电视网络直播现场情况，增强人大代表依法履职的公开，方便群众进行监督。

　　（三）完善履职监督程序

　　代表法原则规定了代表受选民和选举单位的监督。但是选民如何监督？通过哪些具体程序来监督？代表法对这些问题并没有明确规定，这使得选民监督代表难以操作。对此，立法部门应当认真总结经验，对相关法律规定进行必要的修改和完善。综合目前的情况，从便于操作角度出发，应着力完善以下监督程序。

　　1、询问程序。代表法第45条规定，代表应当回答原选区选民或者原选举单位对代表工作和代表活动的询问，接受监督。询问实际上就是选民和原选举单位了解情况、监督履职的过程，同时也是代表说明、释疑、辩解的过程。为增强询问的可操作性，建议具体程序设计应包括以下内容：一是询问的方式。对人大代表的询问，可以口头提出，也可以书面形式提出。二是询问通过什么渠道受理。如果询问是与履职报告结合起来开展，应安排专门时间、专门环节，要求代表回答选民或原选举单位代表的口头询问。书面询问，则可以通过本级人大常委会代表工作部门或代表大会主席团秘书处提出，由其转交并由代表予以解释、回答。三是对被询问代表的解释或答复不满意时，如何处理。此情形下，询问人可以要求被询问代表作出进一步的解释或答复，也可以提请人大常委会或主席团就有关事项进行调查了解后回复。

　　2、述职评议程序。人大代表向选民或原选举单位报告履职情况是一种法定的监督途径。目前我省普遍都已实施代表履职报告制度，但代表履职报告后，其结果如何进一步运用，群众对履职情况不满意怎么办，这些问题的解决，有必要在履职报告的基础上，探索完善代表述职评议制度。对此，完善述职评议程序要着重处理好以下事项：第一，述职评议的对象。直接选举和间接选举的人大代表都应当是述职评议的对象。第二，述职评议的时间。述职评议一般安排在代表任期内的第二年开始，实行一年一次。第三，述职评议的内容。代表述职的内容是代表的履职情况，代表参加联系群众工作平台活动、联系群众情况是述职报告的重要内容，特别是要向选民报告联系群众的主要成果，反馈群众之前提出问题的处理情况。第四，代表述职的方式。根据我国现阶段的实际情况实行书面和口头述职报告相结合。书面汇报可以接受选民或原选举单位的测评或评议，口头汇报除了接受测评或评议外，还应回答原选区选民或原选举单位对代表工作和联系群众情况的询问。第五，述职评议的结果。外地通过述职评议对代表履职实施监督和约束进行了积极的探索。如重庆市南岸区《人大代表履职“承诺、述职、评议”暂行办法》针对测评结果订立详细的奖惩规则，代表测评结果两次无法达标的，其代表资格将有可能被罢免。外地的做法提供了一定的借鉴作用，除启动罢免等问责程序外，还应通过网络、媒体或张贴公告等方式向社会公布代表述职评议结果，接受群众监督，激发代表履职动力。同时，述职评议单位要及时将述职评议结果抄报代表所属人大及其常委会，并向代表所在工作单位、主管部门、有关的党委组织部门通报。

　　（四）健全代表退出机制

　　要加强代表履职登记、公开、述职、评议等日常管理监督结果的实际运用，对群众不满意、违法乱纪等“问题代表”，坚持严厉问责，针对不同情形细化明确处置的办法和措施，规范相关操作程序，使懈怠履职、不正当履职的代表及时退出代表队伍，让代表履职监督从“虚无”走向实际、从法律文本走向具体实践。

　　1、建立责令辞职制度。依据选举法规定，设区的市级以上各级人大代表，可以向原选举单位的人大常委会书面提出辞职；县一级人大代表可以向本级人大常委会书面提出辞职，乡镇人大代表可以向本级人大书面提出辞职。根据这一条款，各级人大代表辞职的主动权在代表本人手中，如果问题代表不主动书面提出辞职，也难以启动代表辞职程序。站在问题代表的角度，有些可能认识到其违纪违法行为有损人大代表形象，而主动引咎辞职，或接受“劝辞”，但也不排除少数问题代表执迷不悟，就是不写书面辞职请求。因此，建立责令辞职就显得尤为必要。事实上，2016、2017年全国人大常委会通过的关于个别全国人大代表的代表资格报告中都有出现“被责令辞去全国人大代表职务”一词。“责令辞职”已成为处置违法全国人大代表的新常态。

　　对此，建议除了代表法第41条规定的6种终止代表资格的情形外，要按照选举法关于代表辞职的规定，建立和实施人大代表责令辞职制度。对经常不出席会议和代表活动，不深入联系群众做调查研究，长期提不出合理化建议，几乎发挥不出“代表”作用的代表，要实行定期督促和重点提醒。对明显未尽履职责任、群众不满意或经提醒仍不改进履职的代表，应按照有关要求，责令其辞去人大代表职务。

　　2、完善代表罢免制度。罢免是选民或者原选举单位监督代表的最重要、最严厉的一种形式。在何种情况下罢免代表，法律并没有规定。一般来说，只要代表失去了选民或者原选举单位的信任，就可以被罢免。因此，罢免代表可以包括各种情况，既可以是代表有违法犯罪行为、违反纪律和道德行为，也可以是代表未能很好履行代表职责，或者是其他原因不再适合当代表职务的，应当辞去代表职务而没有辞去的等。

　　工作实践中，罢免制度存在的问题主要是直选代表罢免程序启动和通过门槛较高。根据选举法规定，罢免县乡代表则要30人或50人以上联名，同时得过半数选民通过，这比候选人联名推荐和当选的要求都要高。这导致实践中一些代表因各种问题应被罢免的，但选民对不称职代表的品行和履职情况漠不关心，未能获取30 人以上选民联名，不构成启动罢免案条件，其本人又不愿主动辞去代表资格，于是又继续担任人大代表职务。鉴于目前我国公民参政议政的特殊情况，以及人大代表与选民群众之间关系不密切的实际情况，建议：一是立法上应适当降低罢免标准，使人民不满意的代表真正能够予以罢免。二是增设县级人大常委会、 乡镇人大主席团提出罢免动议的环节，由其主动向选民介绍拟被罢免代表的自身和履职情况，交给原选区选民或选举单位讨论决定，让选民按选举法的规定联名向人大常委会提出罢免请求。

课题组组长：刘绍清　　　　　　　

　　成员：许晓斌 孙桂艳 周军 张昱

　　蒋黎红 周瑜 苏小聪（执笔）