您当前的位置: 人大履职 > 理论研究 > 正文

关于我市人大人事代表工作机构设置及队伍建设的调查和思考

 
来源:厦门市人大常委会人事代表工作室课题组
      
2019-06-28 13:45:00
      
字体大小:[大][中][小]
5295457

  在党的十八大以来形成的习近平新时代中国特色社会主义思想中,人大制度特别是人事代表工作的思想观点,拓展了代表理论和实践的科学内涵,对人大人事代表工作提出了新的更高要求。更好地贯彻落实中央决策部署,作为代表履职服务保障的工作机构和人员配置也应当相应地完善和充实,以适应不断发展变化的形势任务。

  一、我市人事代表工作机构设置和人员配备情况

  (一) 基本情况

  市人大常委会设置人事代表工作室,下设任免处和代表联络处,除工作室主任、副主任外编制5人,其中任免处编制2人,联络处3人。任免权是人大及其常委会四大权之一,具有很强的政策强、程序性、法律性。工作中基本上每次人大常委会都有相关的人事任免事项。作为具体经办处室,任免处工作职责主要有:一是负责对市人民政府、市监察委员会、市中级法院、市人民检察院、厦门海事法院等提请审议的人事任免事项的审查工作,服务保障常委会颁发任命书的有关工作;二是办理市人大常委会和各专门委员会、工作委员会组成人员辞职、补选、任免的具体工作;三是做好对市人大常委会任命干部监督的有关服务保障工作;四是办理市人大常委会代表资格审查委员会的日常工作;五是负责对区及乡镇人大换届选举的指导工作,负责市人大代表、本市选举的省人大代表换届选举的有关工作,办理市人大代表的补选、调整选举单位和本市选举的省人大代表的罢免、辞职、补选的具体工作;六是负责市人民代表大会和常委会会议期间的选举事务工作。

  代表联络处作为人大代表日常联络服务保障处室,工作职责包括:一是负责保障和落实代表知情知政的有关工作;二是负责市人大代表议案和建议、批评、意见处理的有关工作;三是负责联系落实邀请市人大代表列席市人大常委会会议的工作;负责做好邀请市人大代表参加政府工作报告征求意见会等各种活动。四是组织协调安排代表的视察、专题调研、代表小组活动等工作。五是负责做好常委会组成人员联系代表、代表联系群众的有关工作;六是根据全国人大常委会、省人大常委会的要求,负责做好在厦全国人大代表列席全国人大常委会会议、在厦省人大代表列席省人大常委会以及全国、省人大代表在厦履职活动的服务保障等。

  区人大常委会的人事代表工作机构,除思明区设置人事代表工作室外,其他各区由于人员编制所限,只在区人大常委会办公室设置人事代表工作科。区人大人事代表工作机构的主要职责与市人大人事代表工作机构相类似,包括选举、任免以及代表联络工作。具体机构设置与人员配备详见表1。

  除区人大机关之外,目前全市还有26个街道人大工委作为区人大常委会派驻街道的工作机构。2003年,我市区划由原7个行政区调整为6个行政区,城区扩展,部分建制镇改为城市街道。根据基层人大的强烈要求,参照兄弟省市的做法,2005年9月,全市各个街道全部设立人大代表联络工作室。2013年,在市、区人大常委会的共同努力下,全市各个街道人大代表联络工作室全部更名为街道人大工委,街道人大的职能从原来较为单一的代表联络服务工作拓展为协助区人大常委会开展工作、行使职权。全市街道人大工委中,除翔安人大大嶝街道工委主任暂由街道党工委书记兼任外,其他25个街道工委主任均为专职。26个街道人大工委都配备有1名的兼职工作人员,其中思明区嘉莲、莲前、开元、梧村四个虽各有一名军转干部到街道人大工委任职,实际工作也不是专职做人大,还有兼街道其他工作。(请详见表2)。

  镇人民代表大会是基层地方国家权力机关。地方组织法规定,乡镇代表大会闭会期间,主席团每年选择若干关系本地区群众切身利益和社会普遍关注的问题,有计划地安排代表听取和讨论本级人民政府的专项工作报告,对法律、法规实施情况进行检查,开展视察、调研等活动;听取和反映代表和群众对本级人民政府工作的建议、批评和意见。目前,我市共有12个镇,镇人大主席团均有专职主席1人,翔安的新店和马巷镇各还配有专职副主席1人。各镇人大主席团均配备1名兼职工作人员,其中翔安的内厝镇人大配备2名兼职工作人员(请详见表3)。

  (二) 存在问题

  1、组织结构尚未健全。目前,我市市、区、镇人大代表数分别为312、1124和816人。但对应的代表履职服务保障机构,市人大常委会有两个处室,到区人大常委会(除思明区外)只有一个科室,而镇人大则仅配置了人大主席和兼职人大秘书,闭会期间没有常设机构,也没有内设机构。基层人大不仅负责服务保障本级人大代表履职,还需联络服务辖区内的不同层级人大代表。没有健全的组织结构使得基层人大代表工作的质量很难得到保证。特别是镇人大和街道人大工委没有内设机构,严重制约了乡镇、街道人大职权的行使和代表作用的发挥。

  2、机构设置规格矮化。地方人大是国家权力机关,它与行政、司法机关相比的一个最明显的特点就是工作机制运行上的程序性和规范化。而其工作机构设置却缺乏规范化,究竟哪一级该设哪些机构、设置什么规格,一直缺乏一个明确具体的标准和依据,不像行政、司法机关那样上下一致、左右协调。我市人大人事代表工作机构设置,目前仅思明区人大常委会设立正处级人事代表工作室,其他5个区均将这方面的工作职责放在常委会办公室,设置一个代表科,确定1名工作人员兼做人事代表联络工作。这种不协调、规格低的状态,与代表工作在国家权力机关中的地位和任务极不相称。规格低、人员少的现状使代表工作陷入对外协调难、建议督办力度跟不上、代表履职保障疲于应付的境地,在一定程度上影响了国家权力机关的形象和地位。

  3、基层人员负担较重。各区人大代表工作人员不足、任务重,普遍存在兼职负责办公室或其他工委工作的现象,增员呼声居高不下。街道人大工委虽然是区人大常委会的派出机构,但工委主任和工作人员的编制和人员管理都属于街道,工作任务的分配需要服从于区人大常委会和街道党工委。另外,法律规定乡镇人大主席、副主席不得担任行政职务。但实际情况是,由于镇街处在基层,“上面千条线,下面一根针”,工作千头万绪,任务非常繁重,镇人大主席、街道人大工委主任实际上大多承担重点项目建设、征地拆迁、包片包村(社区)等党政工作,难以把主要精力用来抓人大工作。另一方面,镇街人大人手少,没有专职工作人员,且都“身兼多职”、变动频繁,导致基层人大工作落实得不好,工作延续性也得不到保证。

  二、新时代下人大人事代表工作的新职责新要求

  中央、省委、市委历来重视人大组织建设和干部队伍建设。2004年省委《关于进一步加强人大工作决定》(闽委发〔2004〕16号)就明确要求,“要根据人大工作发展需要和精简效能原则,科学设置各级人大及其常委会的内设机构,切实解决好市、县级人大常委会内部机构设置不规范和人员编制紧缺问题”,“人大常委会的综合办事机构和工作机构的规格与同级党政工作部门规格相同”。2005年6月,省委组织部、省编办、省人大办公厅和省人事厅还联合制定《关于加强全省各级人大组织建设和干部队伍建设的意见》(闽常办〔2005〕1号),规定“为妥善解决乡镇人大工作人员编制问题,适应城镇化建设的发展需要,乡镇人大应配备1-2名专职工作人员。” 2005年9月,市委出台《关于进一步加强人大工作的决定》(厦委发〔2005〕),对贯彻中央9号文件、省委16号文件进行了部署和安排。但对照这些文件要求,我市代表工作仍存在机构设置不规范、规格低和人员配备不足的问题。

  旧的问题还未解决,新的职责、更高的履职要求已经到来。党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央对推进人大制度和人大工作与时俱进作出一系列决策部署,出台了一系列重要文件。全国人大、省委、省人大、市委严格中央决策部署,继续出台配套制度和措施,对加强县乡人大工作和人大代表工作明确提出新的职责和要求。

  (一)加强县乡人大工作

  2015年6月,中共中央转发《中共全国人大常委会党组关于加强县乡人大工作和建设的若干意见》(中发〔2015〕18号)。若干意见从开好县乡人大会议(乡镇人大一般每年举行两次大会)、依法行使重大事项决定权、加强和改进监督工作、做好人事选举任免工作、加强同人大代表和人民群众联系等方面对提高县乡人大依法履职水平提出新要求。在加强县乡人大组织建设方面,明确提出要加强县级人大及其常委会、乡镇人大组织建设,并进一步明确乡镇人大在闭会期间的职权和活动方式。要求在乡镇人大闭会期间,乡镇人大主席团或者人大主席、副主席,可以组织代表听取审议同级政府工作报告、检查法律法规实施情况,开展视察、调研等活动,听取和反映代表、群众的意见建议,进一步拓展了履职范围和要求。

  2015年12月,省委转发了《中共福建省人大常委会党组关于贯彻落实中发〔2015〕18号文件的实施意见》(闽委发〔2015〕23号)。关于加强县级人大组织建设,明确“在现有的基础上,进一步健全常委会办事机构和工作机构,加强工作力量和能力建设”。关于加强乡镇人大建设,明确“乡镇人大主席、副主席应当把主要时间和精力放在人大工作上,明确1至2名专职工作人员协助乡镇人大主席开展工作”。

  2016年2月,市委转发《中共厦门市人大常委会党组关于贯彻落实中发〔2015〕18号文件和闽委发〔2015〕23号文件的实施意见》(厦委发〔2016〕6号)。实施意见除对加强县乡人大组织建设作了同省委23号文件同样的要求外,还要求“区级人大常委会在街道设立人大工作委员会,设主任1人,提名为区级人大代表人选,配备至少1名专职工作人员,负责联系本辖区内的人大代表,组织代表开展活动,根据授权开展监督、选举等工作,并向市、区人大常委会报告工作”。

  为进一步贯彻落实中共中央、全国人大常委会对加强县乡人大工作和建设的要求,2016年5月省人大常委会第23次会议及时制定和修改了《福建省乡镇人民代表大会主席团工作规定》和《福建省街道人大工作委员会工作规定》。这两部法规都是在目前法律规定空白的情况下,对街道人大工委、乡镇人大主席团在大会和闭会期间的工作职责作了明确细化和规范,并对完成这些工作职责的人员力量作了规定,要求“街道人大工作委员会应当确定专职工作人员”,“主席团应当配备一至二名专职工作人员”。

  (二)做好人事选举任免工作

  人事任免权是宪法和法律赋予地方人大常委会的一项重要职权,是人大及其常委会的四大权之一,是实现人民当家作主和完善社会主义监督体制的重要保障。依法做好人事任免工作,对于发展社会主义民主政治,建设社会主义政治文明和坚持人民代表大会制度具有十分重要的作用。在新的历史时期下,党中央2015年6月转发的《中共全国人大常委会党组关于加强县乡人大工作和建设的若干意见》(中发〔2015〕18号)和2016年制定的《中共中央关于加强和改进人大代表、政协委员有关工作的通知》(中发〔2016〕3号)文件中,都对加强人事选举任免工作作了更高要求和部署。一要坚持党管干部原则与人大依法行使选举权任免权相统一。党委提出国家机关组成人员人选时,应当及时向人大常委会党组通报党委人事安排和被推荐人选的基本情况,听取意见建议。要认真对待和研究人大代表、常委会组成人员对有关人选提出的意见,尊重和保障人大代表依法联名提出候选人的权利,尊重人大选举、表决结果。二要规范和完善人事选举和任命程序。保障人大代表和常委会组成人员的知情权,规范被推荐人选在会议投票表决前同人大代表、常委会组成人员见面的程序,进一步完善任职表态、颁发任命书和宪法宣誓工作流程和制度。三要把好人大代表“入口关”,要严格代表人选标准和条件,准确认定候选人身份,改进提名推荐工作和组织考察工作。四要加强选举组织工作,依法做好宣传动员、提名推荐、投票选举、计票监票、选举结果确定等各环节工作。五要加强代表资格审查工作,依法审查当选代表是否符合宪法法律规定的代表基本条件,选举是否符合法律规定,当选代表是否存在破坏选举的违法行为。

  (三)推进代表联系群众

  十八大以来,党中央对人大工作高度重视,对人大代表工作提出了新要求。在推进代表联系群众方面,党的十八大报告提出,“在人大设立代表联络机构,完善代表联系群众制度”。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出:“通过建立健全代表联络机构、网络平台等形式密切代表同人民群众联系。”这是新形势下党中央充分发挥人大代表作用的重大举措。为贯彻习总书记重要讲话精神和党中央的决策部署,2014年12月,全国人大常委会办公厅下发了《关于通过网络平台密切代表同人民群众联系的实施意见》(常办秘字〔2014〕92号),提出“各级人大在本届任期内,基本形成内容丰富、功能实用、方式多样、安全便捷的密切人大代表、人大机关同人民群众联系的网络平台”。2016年,中央全面深化改革领导小组第二十五次会议通过的《关于完善人大代表联系人民群众制度的实施意见》提出:“要推进代表联系人民群众的工作平台和网络平台建设,明确联系的工作内容,完善联系的方式方法,建立健全代表反映人民群众意见和要求的处理反馈机制。”党的十九大工作报告中,强调要“更好发挥人大代表作用,使各级人大及其常委会成为全面担负起宪法法律赋予的各项职责的工作机关、同人民群众保持密切联系的代表机关”。

  为贯彻党中央和全国人大的工作部署,省人大常委会2017年11月制定《中共福建省人大常委会党组关于加强和改进人大代表履职有关工作的实施意见》(闽常办综〔2017〕79号,以下简称实施意见》)。《实施意见》要求2017年底前,全省乡镇、街道要建立“人大联系群众工作室”,作为联系人民群众的工作平台。同时,2017年底前启用“福建省三级人大代表履职服务平台”,作为省、市、县三级代表联系人民群众的网络平台,为代表信息公开、议案和建议办理、反映社情民意、知情知政和学习培训等提供服务。工作平台的主要任务包括:一要推进人大代表联系群众工作的常态化,进一步规范联系工作的内容、方式,对于群众反映的合理意见和诉求,代表提出相关建议的,要跟踪和督促;二要有相对固定的场所和必要的办公设备,并进一步完善制度和功能,充分发挥作用;三要加快建立代表小组,将省、市、县、乡四级人大代表进行混合编组,依托各地的“人大代表联系群众活动室”开展活动。关于工作平台和网络平台的人员保障,《实施意见》要求“各级人大常委会及街道人大工委、乡镇人大主席团可以采取购买社会服务等多种形式,充实工作人员配备,并加强政治素质和业务能力培训,保障代表联系群众平台正常运行。各级人大常委会代表服务机构的工作人员应当主要安排服务保障代表工作”。

  (四)加强代表履职管理监督

  过去人大代表工作,主要强调对代表的服务保障,管理监督很少提及。但实践中人大代表产生和管理中仍存在着问题。为此,党中央专门出台了《中共中央关于加强和改进人大代表、政协委员有关工作的通知》(中发〔2016〕3号),对强化代表管理监督提出了明确要求。这是党中央首次提出要加强对代表履职的管理监督。为贯彻中央关于做好代表工作的要求,全国人大常委会办公厅联络局为贯彻落实3号文件,在2017年全国人代会召开之前出台了《关于加强全国人大代表履职管理的意见》。2017年11月省人大常委会出台的《加强和改进人大代表履职有关工作的实施意见》,对规范代表履职行为、加强履职管理监督等作了具体要求。明确要求市县人大要依托“福建省三级人大代表履职服务平台”开展建议办理和履职登记等工作,使用平台手机客户端要成为代表履职的硬性要求。

  面对新形势新要求,加强代表履职管理监督的新任务主要有:一要强化代表的管理监督,督促人大代表尽责履职,建立约谈、函询制度,完善辞职和罢免制度。二要及时维护管理“省三级人大代表履职服务平台管理系统”,及时更新代表信息变动,及时发布提供各类通知、文件材料等,保障代表知情知政。三要及时处理闭会期间代表通过履职平台实时提交的代表建议、有关部门以代表建议办理回复以及代表反馈等实时工作。四要建立健全代表履职档案,及时登记代表参加履职活动情况和受理审核代表履职信息登记。五要建立代表履职通报、报告制度,明确履职登记成果应用,加强代表履职监督。六要按省人大常委会部署实行代表积分制考核评估,分优秀、称职和不称职三个档次,考评分数通过代表履职平台公布。按照省人大常委会的工作部署,加强代表履职管理监督,大量的工作都是建立在网络平台电子数据的处理和维护上。因此,省人大常委会办公厅在《关于启用福建省三级人大代表履职服务平台的通知》(闽常办综〔2016〕26号)明确要求,各市、县(区)人大常委会应当保障必要的人员、经费和硬件设备,确保履职服务平台有1至2名熟悉系统功能和电脑操作的工作人员专门负责平台日常管理,认真做好网络平台的日常管理和维护工作。

  上述所梳理的文件和法规,为新时期加强基层人大工作和代表工作提供了重要指引,也为加强基层人大和代表工作组织建设提供了政策和法律依据。

  三、省内其他设区市人事代表工作机构设置和人员配备情况

  全省除厦门外,其他8个设区市共78个县区设人事代表工作室(工委),机构规格与法制、财经工委一样,大部分区县人事代表工作室都设主任、副主任和专职工作人员(请参见表4)。

  同时,为做好人大代表联系群众平台建设和代表履职管理监督工作,福州、漳州、泉州、三明、莆田、南平、龙岩、宁德均向编办申请设立了县(区)人大代表履职服务中心。截至今年4月,全省共有50个县级人大建立代表履职服务中心,占全省县级人大的64%,增加编制数171人。其中福州、漳州、南平、龙岩还分别在市人大设立代表履职服务中心,编办批复事业编制人员福州有7个、漳州有5个,南平5个,龙岩6个(请参见表5)。

  四、对策建议

  加强和改进人事代表工作在新时代坚持和完善人大制度、推进人大工作与时俱进,地位重要,责任重大。完善机构设置和人员配备,是加强代表工作、提升工作水平之必需。特别是要以这次的机构改革为契机,直面问题,聚焦短板,健全机构设置,加强人员配备,使地方各级人大更好地履行宪法和法律赋予的职责,更好地发挥代表机关密切联系群众的作用。

  (一)健全区人大人事代表工作机构

  鉴于我市除了思明区,其他五个区的人大常委会目前没有单独设立人事代表工作室,仅在办公室内增设人事代表工作科的牌子,这样不能适应中央关于加强对代表工作特别是代表履职管理监督的新形势新要求,不利于代表服务保障工作的深入开展。建议将办公室的“人事代表工作科”升格为“人事代表工作室”(正处级),设立专门的人事代表工作机构,除负责人外还应配备至少一人以上的专职工作人员,以便更好地为人大代表履职提供服务,进一步密切与人民群众的关系。

  (二)加强镇街人大队伍建设

  镇街人大是民主法治建设的基础力量,要切实解决镇人大主席、街道人大工委主任专职不专干问题,从编制、职级等方面切实解决镇街人大配备专职工作人员问题,为基层民主法治建设提供力量保障。

  一要实现镇人大主席和街道人大工委主任专职专岗。按照法律规定,乡镇人大主席、街道人大工委主任不得担任国家行政机关的职务。因此,建议参照纪委模式,实现镇人大主席、街道人大工委主任专职专岗。人大支持党委、政府工作应从加强监督和集中民智的角度切入。

  二要加强人员配备。严格落实市委发〔2016〕6号文件提出的镇街人大至少配备1名专职工作人员的规定。近两年市编办从军转干部中解决镇(街)人大工作人手问题,但由于各方面的原因,通过军转干部的途径解决街道人大工作力量的效果不太理想。建议采取增加街道人大工委事业编的工作人员,推进全市镇街人大全部配齐1名专职工作人员。如果暂时没有编制,也可以采取购买社会服务等多种形式充实专职工作人员配备。鼓励有条件的镇人大设立办公室(代表联络室),配备1名办公室主任和1名工作人员。

  (三)加强代表服务中心建设

  党的十九大报告首次提出了人大机关就是“代表机关”,“代表机关”这一新论断,进一步明确了以人大常委会组成人员联系代表、代表联系群众为基础的代表工作是新时代地方人大常委会的工作重心。对此,为进一步加强代表联系群众工作,建设人大代表密切联系群众的“代表机关”,有必要借鉴我省其他设区市的做法,在市、区人大设立代表履职服务中心,成立“代表之家”。

  一是明确工作职责。市人大代表履职服务中心主要职责包括:一是负责指导和协调全市人大代表联系群众平台建设的具体工作;二是负责全市人大代表履职监督管理具体工作;三是负责做好市人大代表履职登记情况的统计、归纳和建档工作;四是负责市人大代表履职服务网络管理系统的维护工作;五是做好市人大代表议案建议录入、交办、意见反馈等工作;六是协助做好全市人大代表专题调研、集中视察、履职培训等工作;七是办理常委会交办的其他事项。

  二是配强工作人员。市、区人大代表履职服务中心不仅要有牌子、有制度、有台账,更为关键的是要配强工作人员。建议市、区两级人大代表履职服务中心要争取配强工作班子,使其有编制、有职级,专门从事人大工作。考虑各区的实际,条件尚不具备的,也可以采用购买社会服务等多种形式,充实工作人员配备,保障代表履职服务的正常运行。

课题组组长:刘绍清       
成员:许晓斌 孙桂艳 周军 张昱
蒋黎红 周瑜 苏小聪(执笔)

版权所有:厦门市人大常委会  闽ICP备11010411号

技术支持:厦门日报·新媒体/厦门网  地址:中国-厦门 邮编:361000

电话:0592-2891222  邮箱:xmrd@xmrd.gov.cn 闽公网安备 35020302033169号

手机网二维码

微信二维码

机构设置 人大公报 人大概况 各区人大 站内检索