习近平总书记指出：“人大行使重大事项决定权，体现了人民代表大会制度的重要原则和制度设计的基本要求，是确保党的主张通过法定程序成为国家意志的重要途径，是我们制度设计的应有之意。”党的十八届三中全会要求，“健全人大讨论决定重大事项制度，各级政府重大决策出台前向本级人大报告”。2017年1月和2018年9月，中央、省委先后作出了关于健全人大讨论决定重大事项制度、各级政府重大决策出台前向本级人大报告的实施意见，对人大依法行使重大事项决定权提出了新要求。健全人大讨论决定重大事项制度、各级政府重大决策出台前向本级人大报告，是新形势下坚持和完善人民代表大会制度，发展社会主义民主政治的重要举措，有利于加强和改善党的领导，推进依法治国、依法治市进程，确保党委决策部署落实；有利于重大决策科学化、民主化、法治化；有利于充分发挥人民代表大会制度优势和功效，推进国家治理体系和治理能力现代化。因此，新形势下从制度设计和制度安排的角度，梳理和研究重大事项决定权，健全和完善依法行使重大事项决定权工作机制，不仅十分必要，而且非常重要。

　　一、我市行使重大事项决定权基本情况及存在问题

　　依法讨论决定本行政区域内的重大事项，是宪法和法律赋予地方人大及其常委会的一种具有强制力的实体性权力，最能体现国家权力机关本质特征，最能反映“一切权力属于人民”宪法精神，最能体现“党领导人民当家作主”的制度优势。长期以来，在中共厦门市委的领导下，我市人大及其常委会围绕中心、服务大局，制订出台市人大常委会讨论决定重大事项若干规定，依法行使重大事项决定权，为推动我市经济社会发展和民主法制建设作出了积极贡献。

　　一是制定出台法规，明确范围，依法规范。市十届人大常委会第二十九次会议审议通过《厦门市人大常委会讨论决定重大事项若干规定》，并于市十二届人大常委会第三十次会议进行修正。《若干规定》共10条，分别规定应当提交市人大常委会讨论决定事项11项，应当报告市人大常委会的事项12项，同时对重大事项议案的提出主体、时限和程序等作出了明确的规定，重大事项议案的提出、受理、确定、调研等程序，必须严格按照市人大常委会议议事规则等有关规定进行。

　　二是落实决策部署，围绕中心，服务大局。市人大常委会始终坚持党对依法行使重大事项决定权工作的领导，及时请示报告，确保把党的主张通过法定程序转变为全市人民的共同意志。2007年以来，市人大常委会先后作出了《关于在海峡西岸建设科学发展的先行区中发挥示范榜样作用的决定》、《关于在海峡西岸建设两岸人民交流合作的先行区中发挥先行先试作用的决定》、《关于进一步发挥厦门在海峡西岸经济区建设中的先行先试和示范榜样作用的决定》、《关于全面推进岛内外一体化建设的决议》，《关于动员全市人民为全面实施美丽厦门战略规划而努力奋斗的决议》、《关于在中国（福建）自由贸易实验区厦门片区暂时调整实施本市有关地方性法规规定的决定》，及时响应省、市委的重大决策部署，有力推进厦门经济社会更好更快发展。

　　三是程序实体并重，积极探索，求实问效。市人大常委会积极探索对社会关注的热点和人大监督的重点问题作出具有实体性内容的决定决议。如市人大常委会作出《关于加强厦门环岛路沿线规划建设控制与环境资源保护的决定》、《关于加强人民检察院法律监督工作的决议》等等，规范性、强制性较强，特色鲜明，实施效果比较好，社会影响比较显著。其中《关于加强人民检察院法律监督工作的决议》是我市人大常委会第一次专门就司法机关专项工作作出决议，一方面为检察机关开展法律监督工作提供强有力的支撑，另一方面也为人大监督司法工作找到一个切入点。决议得到最高人民检察院的关注，在《检察院情况反映》对决议作了全面介绍。

　　四是监督检查跟踪，综合发力，督促执行。市人大常委会将重大事项决议决定的执行情况作为监督的议题，列入常委会年度监督工作计划，采取听取和审议工作报告、代表视察、执法检查、专题询问、满意度测评等方式，督促决议决定的贯彻落实。2015年，市人大常委会对“一府两院”贯彻执行《关于加强人民检察院法律监督工作的决议》的情况开展执法检查，2017年市人大常委会将对“一府两院”落实整改市人大常委会执法检查报告及审议意见的研究处理情况进行满意度测评。经过督促，常委会提出的24个整改项目，“一府两院”已整改到位22个，人大行使重大事项决定权的实效得到有力提升。

　　虽然我市人大及其常委会在重大事项决定权的行使方面取得了初步的成效。但与人大的立法权、监督权相比，重大事项决定权落实还不到位、不充分，重大事项范围的界定不明确，作出的决定决议质量不够高，监督检查不够，贯彻落实不力，跟踪问效缺乏刚性手段。这些问题必须在工作中切实加以解决。

　　二、我市行使重大事项决定权对策建议

　　党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央在推进社会主义民主法制建设、推动人民代表大会制度与时俱进等方面提出了一系列新论断新举措新要求，特别是习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想，为新形势下加强和改进人大工作提供了重要指导和基本遵循。人大依法讨论决定重大事项、各级政府重大决策出台前向本级人大报告，体现了人民代表大会制度的重要原则和制度设计的基本要求，是确保党的主张通过法定程序成为国家意志的重要途径，是人民依法管理国家事务，管理经济和文化事业、管理社会事务的重要形式，是新形势下坚持和完善人民代表大会制度，发展社会主义民主政治的重要举措。

　　在当前新形势下，健全我市人大讨论决定重大事项制度，做好各级政府重大决策出台前向本级人大报告工作，要高举中国特色社会主义伟大旗帜，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻落实党的十九大精神，强化“四个意识”，坚定“四个自信”，坚决维护习近平总书记的核心地位、坚决维护党中央权威和集中统一领导，始终在政治立场、政治方向、政治原则、政治道路上同以习近平同志为核心的党中央保持高度一致。要坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，坚持科学决策、民主决策、依法决策，保证市人大及其常委会正确有效行使宪法和法律赋予的职权，为坚持和完善人民代表大会制度，统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，促进我市各项事业发展、建设高素质高颜质现代化国际化城市作出积极的贡献。我市人大常委会讨论决定重大事项，要在现有工作机制上积极探索、勇于实践，既要提高认识、理顺关系，增强行使决定权的主动性，又要把握重点、明确范围，完善程序、操作得当，增强行使决定权的科学性和规范性。

　　（一）依法行使重大事项决定权必须遵循的重要原则。

　　根据中央、省委文件精神，新形势下健全人大讨论决定重大事项制度、做好各级政府重大决策出台前向本级人大报告工作，必须遵循以下五个重要原则：一是坚持党的领导，坚持党中央集中统一领导，全面贯彻党的路线方针政策和中央、省委、市委重大决策布部署，发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用，确保通过国家政权机关实现党对国家和社会的领导。二是坚持人民主体地位，以保证人民当家作主为根本，贯彻以人民为中心的发展思想，保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权，实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益。三是坚持依法治国，推进依法治市，贯彻实施宪法和相关法律法规，坚持依法行政，严格依照法定权限，遵循法定程序，充分发扬民主，集体行使职权，集体决定问题。四是坚持围绕中心、服务大局，紧紧围绕我市工作大局，贯彻落实新发展理念，促进经济持续健康高质量发展，维护社会和谐稳定。五是坚持从实际出发，坚持问题导向，结合实际、因地制宜，依法推进、积极探索。

　　（二）依法行使重大事项决定权必须理清的重要关系。

　　地方人大常委会行使重大事项决定权，必须要规范决定权的行使界限，既不失职也不越权。从根本上说，要推动人大常委会依法行使重大事项决定权，应当进一步理顺党政关系、国家机关之间的关系，正确处理好党委决策、人大决定、政府执行的关系，不能由党的决策代替本应由权力机关作出的决定，也不能不把应当报告的重大事项报人大讨论决定。

一要处理好与党委决策权的关系。在中国政治体系中，党起着总揽全局、协调各方的领导核心作用，党对国家事务实行政治领导的主要方式，就是使党的主张经过法定程序变成国家意志。理顺党委决策权与人大决定权的关系，主要就是明确两者之间的区别：一是性质不同。党的领导主要是政治领导、组织领导，党的决策主要是政治决策。人大常委会的重大事项决定权，实质上是人民当家作主，是人民通过权力机关行使权力的一种方式，体现了人民的意志。二是行使程序不同。党委行使决策权主要按照民主集中制原则，而人大常委会行使决定权必须经人大常委会会议审议，经常委会全体组成人员半数以上同意方为通过，具有严肃性、民主性和公开性。三是结果和效力不同。党委的决策主要是政治性、方向性、原则性的规定，以党的文件形式发布，并通过党的纪律保证执行。人大常委会的决定主要通过规范性文件发布，本行政区域内的一切机关、团体和公民都应当执行，如果违反必须承担法律责任。

　　十九大报告指出，在我国党是领导一切的，是国家政权的领导核心。人大常委会依法行使重大事项决定权，就是要在保证党对国家事务领导的前提下，贯彻落实党委的重大决策，把改革和发展的重大问题、群众普遍关心的热点问题确定为重大事项，及时作出决定决议，通过法定程序变成国家意志。同时人大常委会党组要主动向党委请示，切实体现党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一。

二要处理好与政府行政管理权的关系。在我国的政治架构中，地方人大是国家权力机关，政府是执行机关；人大产生并监督政府，政府对人大负责并向人大报告工作，由此决定了人大的决定主要是创制性的、自主性的，政府的管理是执行性的、从属性的。地方人大决定本行政区域内的重大事项，同级政府执行人大的决定，这种决定与执行的关系是国家权力机关与行政机关之间的法律关系。因此，人大常委会要增强行使决定权的自觉性和主动性，对法律规定应由人大决定的重大事项，应要求政府及时提请审议，并在作出决定后保证得到贯彻执行。对法律规定应由人大讨论决定的重大事项，政府应主动提请人大审议决定；对人大已决定的事项，在执行中需要变更的，政府须报请人大审议决定；政府作出的决定如果与人大的决定相抵触，政府应修改或撤销，或者由人大决定撤销。

三要注意划分决定权与审判权、检察权的关系。地方人大在行使重大事项决定权时，要正确处理人大决定权与法院、检察院依法独立行使审判权、检察权的关系。人大常委会可以对同级法院、检察院适用法律中的重大问题进行监督，并可以就法院、检察院的工作作出决定，但是不得撤销法院、检察院的法律文件。根据检察院组织法的规定，检察委员会讨论决定重大案件和其他重大问题时，如果检察长不同意多数人的意见，可以报请本级人大常委会决定。

　　（三）依法行使重大事项决定权必须把握的界定原则。

　　中央、省委文件规定，地方各级人大及其常委会依照宪法和法律法规的规定，讨论决定全国和本行政区域内经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设以及人民群众普遍关心，带有根本性、全局性、长远性的各方面的重大事项。从地方人大常委会讨论决定重大事项的实际情况看，这样规定还是太过原则。我们认为，重大事项的界定原则是落实人大常委会行使决定权的关键。

　　一是法定性原则。地方人大常委会讨论、决定的重大事项，必须是符合宪法和法律规定，属于地方人大常委会法定职权范围内的事项。由于宪法法律目前只是对地方人大常委会行使决定权的重大事项作了概括性的规定，内容无所不包，但大部分并未明确，因此需要通过制定地方性法规予以明确。二是全局性、长远性、根本性原则。由地方人大常委会确定讨论决定的重大事项应当是本行政区域内全局性、根本性或长远性的重要问题。全局性主要是指覆盖行政区域全范围，事关改革发展全局；根本性是指涉及人民群众根本利益，在改革发展中起基础作用；长远性是在相当一段时间内实施并产生持续影响。三是实践性原则。不是所有的法定事项和重要事项都必须在人大常委会上讨论、决定，而是指确有需要由人大常委会决定的事项。四是可行性原则。地方人大常委会讨论并作出决定的重大事项，应当是符合本地区实际，能够在实践中切实贯彻执行和落实的重大事项，通过人大常委会作出决定也更利于推动工作的开展。同时人大常委会可以通过询问、特定问题调查等监督手段，督促和保证决定落实。

　　据此界定原则，重大事项可分为两类：第一类是由人大常委会审议讨论，并且作出相应决定的事项，即所谓“议而必决”事项。此类事项大部分是法律法规已明确的事项。第二类是由人大常委会审议讨论，可以先提出意见建议，必要时作出决定的事项，即所谓“议而可决”事项。具体而言，人大常委会讨论决定重大事项的范围应当包括：1、保证宪法、法律、法规和上级人大及其常委会、本级人大决定决议在本行政区域内得到遵守和执行的重大措施；2、加强社会主义民主法制建设，推进依法治市及维护社会稳定的重大措施；3、本级国民经济和社会发展五年规划及年度计划调整方案，本级政府预算调整方案及上一年度决算；4、落实本级党委推进改革开放重大决策部署的重要举措；5、重大行政区域调整方案，区域发展总体规划，城市总体规划，城镇建设；6、重大民生工程；7、有财政性资金投资并对本行政区域经济发展、环境和资源有重大影响的建设的立项和建设中的重大变更；8、教育、科学、文化、卫生、就业、住房、养老等方面的重大事项；9、涉及华侨、归侨、侨眷和台胞有关合法权益保护，涉及少数民族和宗教工作的重大事项；10、人民政府依法行政、建设法治政府，人民法院、人民检察院依法行使审判权、检察权的有关重大事项；11、地方人大选举工作中的有关重大事项；12、与外国地区缔结地方友好关系，授予荣誉市民；13、授予地方的荣誉称号；14、撤销下一级人大及其常委会不适当的决定、决议，撤销本级人民政府不适当的决定、命令；15、撤销本级人民法院、人民检察院不适当的执行司法解释的规范性文件；16、同级人民代表大会交由人大常委会讨论决定重大事项；17、法律规定属于本级地方人大常委会职权的其他事项。市政府出台前向市人大常委会报告的重大决策范围应当包括：1、国民经济和社会发展的重大战略、中长期规划、年度计划；2、事关本行政区域内经济社会发展、改革开放、社会稳定方面的重大决策；3、本级财政预决算、财政重要资金安排、政府重大投资项目、重大基础设施建设、处置国有重大资产；4、土地利用总体规划、自然资源开发利用总体规划、环境保护规划、城市总体规划等重要规划的编制、修改和实施情况；5、关系国计民生和群众切身利益的社会保障、文化卫生、科技教育、环境保护、住房保障、资源分配等重大决策；6、重大自然灾难、重大环境事件和公共卫生事件、重大社会安全事件等突发事件的应对处置情况；7、宪法法律规定应当向人大及其常委会报告的事项；8、政府认为需要报告人大及其常委会的其他重大事项等。

　　从多年的实践看，重大事项具有动态性和不稳定性，随着时间、地点的变化，重大事项必然发生相应的变化。在实际工作中，应当从本行政区域的实际出发，因地制宜，因时制宜，来确定重大事项。

　　（四）依法行使重大事项决定权必须完善的工作机制。

　　一是建立讨论决定重大事项协调机制。根据中央、省委文件精神，党委办公厅、人大常委会办公厅、政府办公厅要建立联系沟通制度，及时通报重大决策和工作部署，沟通协商讨论决定重大事项议题；人大常委会办公厅要根据市委工作部署，人大代表、常委会组成人员和有关方面的建议，经济社会发展中的突出问题和人民群众普遍关注的重大问题，研究提出年度讨论决定重大事项和政府事先向人大报告的重大决策的工作清单，由人大常委会党组报同级党委同意后，列入人大常委会年度工作计划。法律明确规定须由人大讨论决定重大事项，有关方面应当依法及时提出。建立协调机制的最终目标就要科学确定讨论决定重大事项的议题，增强行使重大事项决定权的计划性。

　　二是完善讨论决定重大事项提出机制。讨论重大事项的议题应当根据下列途径反映的问题确定：一是党中央和市委决策部署在贯彻实施过程中，需要人大及其常委会行使重大事项决定权的重大问题；二是人大代表、常委会组成人员和有关方面反映比较集中的重大问题和建议；三是经济社会发展中的突出问题和人民群众普遍关注的重大问题。人大常委会办公厅研究提出年度拟讨论决定重大事项和政府事先向人大及其常委会报告的重大决策的意见，由人大常委会党组报市委同意后，列入人大常委会年度工作计划。根据地方组织法第四十六议案提出主体的规定，人代会闭会期间，提出重大事项议案的主体，即重大事项动议权的归属是主任会议、“一府两院”、人大专委会或者常委会组成人员5名以上联名。提出的重大事项议案，由主任会议确定是否提交常委会审议并作出决定。

　　三是规范讨论决定重大事项程序机制。包含三个层次：首先是人大常委会讨论决定重大事项，应当严格按照议事规则和法定程序进行，提高工作质量和效率；其次是有关方面提请人大讨论决定重大事项，应当同时提供该重大事项的基本情况、必要性、可行性说明，有关法律法规规章和政策依据，需要解决的主要问题和解决方案等；再次是人大有关专门委员会、常委会工作机构可以提前介入，对相关工作问题进行专题调研，并向主任会议提出处理意见。

　　四是完善讨论决定重大事项审议机制。第一，开展决策咨询和公开听证。可以借鉴立法专家咨询组的模式，以各委员会为依托，邀请相关领域的专家学者和具有丰富实践经验的党政机关同志组成若干专家决策组，为常委会审议重大事项提供参考依据，必要时还可委托第三方展开调研并提出决策建议。在审议过程中，还可以引入重大事项听证，便于各方厘清问题实质。在重大事项审议过程中，也可以尝试开展调查性或监督性听证，接受政府官员、相关权利各方的代表或公民个人参与，听取他们提供的证据和意见，同时还可借此平台行使常委会对行政部门的调查权和质询权，保证常委会掌握最丰富、详实的信息，利于常委会更深入地研究问题、更清晰地分析本质、更科学地作出决定。第二，发挥人大代表和常委会组成人员的作用。人大及其常委会讨论决定重大事项，要同审议代表议案、办理代表建议结合起来，邀请相关人大代表参加调研、座谈会、听证会、论证会等，充分发挥人大代表在讨论决定重大事项中的作用。凡列入人大及其常委会会议讨论决定的重大事项，必须有足够的常委会组成人员参与调研，全面深入了解情况；在审议时，常委会组成人员要积极主动、畅所欲言、各抒己见，提高审议质量。要充分保障人大代表和常委会组成人员的民主权利，认真研究采纳人大代表和常委会组成人员提出的意见和建议。第三，扩大人民群众有序政治参与。人大及其常委会讨论决定重大事项，必须加强调查研究，通过座谈会、听证会、论证会等多种形式广泛听取意见，健全公众意见采纳情况反馈机制，积极回应社会关切。对专业性、技术性较强的重大事项，可以组织专家、智库、专业机构进行深入论证和评估，或者要求有关国家机关、有关方面进行补充论证。对存在重大意见分歧或涉及利益关系重大调整的重大事项，要召开听证会听取各方面的意见。对社会关注度高的重大事项、重大决策，应当公开信息、进行解释说明，根据需要可通过网络、报刊等媒体向社会公开征求意见，引导社会公众合理表达诉求。

　　五是构建讨论决定重大事项保障机制。保障机制可以从三个层面来构建。第一是从党委层面来讲，就是要发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用，保证国家机关依法履行职责、协调一致开展工作。要进一步加强对人大讨论决定重大事项、政府重大决策出台前向本级人大报告工作的领导，支持和保证人大依法行使重大事项决定权。要健全党委集体研究重大事项、重大决策工作机制，善于把党的重大决策部署通过法定程序转化为国家意志。市委的重要主张，凡属于人大及其常委会职权范围内的，需要全市人民一体遵循的，要作为建议向人大及其常委会提出，使之经过法定程序成为国家意志。第二是从人大层面来讲，要在市委的领导下，紧紧围绕本行政区域内改革发展稳定中的根本性、全局性、长远性问题，切实增强责任感使命感，依法认真做好讨论决定重大事项工作，通过法定程序贯彻落实好党中央重大决策和市委的工作部署，善于把党的重大决策部署通过法定程序转化为国家意志。要把行使重大事项决定权纳入人大工作总体布局，摆上重要议事日程，列入年度工作计划。年度讨论决定重大事项的意见、拟讨论的重大事项和讨论中的重要分歧意见，市人大常委会党组都应当及时向市委请示报告。凡涉及重大体制和重大政策调整的决定决议草案，要先报同级党委同意后再按照法定程序办理。第三是从政府层面来讲，市政府要切实提高依法行政的能力，健全依法决策机制，把重大行政决策出台前向本级人大报告作为推进科学决策、民主决策、依法决策的必经程序，坚持在法治的轨道上开展工作。法律法规规定须由人大及其常委会讨论决定重大事项，政府不得超越法定职权作出决定。要严格决策责任追究，对违法违规造成重大损失、严重负面影响的，要严格追究相关领导人员和责任人的纪律责任和法律责任。

　　六是强化讨论决定重大事项监督机制。监督机制包含以下几个方面，其一是加强合法性审查。人大及其常委会讨论决定重大事项，要重点加强对重大事项、重大决策草案的合法性审查，作出重大事项的决定决议应当在法定权限范围之内，决定决议的内容要合法适当，确保不同宪法、法律法规和上级人大及其常委会决定决议相抵触，坚决维护国家法制的统一，坚决维护宪法和法律的权威、尊严。要坚持集体行使职权，在充分审议的基础上，按照民主集中制的原则进行表决，做到科学决策、民主决策、依法决策。其二是“一府两院”要主动报告决定决议的贯彻实施情况，可以在年度工作报告中集中报告，也可以在有关专项工作报告中报告。对人大及其常委会讨论中提出的建议意见，“一府两院”要认真研究处理并及时反馈。对人大及其常委会作出的决定决议落实不到位或落实超时限等要作出书面说明。其三是要加强对决定决议贯彻实施情况的监督检查，综合运用和发挥人大四项职权，建立重大事项决定权与立法权、监督权、人事任免权有效牵引、衔接的程序通道，通过立法权提升重大事项决定的法律权威性，通过监督权保障重大事项决定的贯彻实施，通过人事任免权强化监督的力度。要把法律监督和工作监督结合起来，充分运用执法检查、听取审议工作报告、专题询问、满意度测评以及代表视察、专题调研等形式，加强对决定决议贯彻实施情况的监督检查。要着力解决规避执行的问题，对不执行决定决议或执行决定决议不力造成严重后果的，各级人大及其常委会可以依法通过询问、质询、特定问题调查等方式加强监督，确保人大及其常委会作出的决定决议在本行政区域内得到贯彻执行。

　　（五）对“讨论决定重大事项若干规定”的修改建议。

　　沿用至今的《厦门市人大常委会讨论决定重大事项若干规定》已经在许多方面难以适应新的需要，市人大常委会可根据法律法规和中央、省委的有关规定，结合我市实际，适时进行修改。法规的修改，首先是要充分体现党的领导，通过法定程序贯彻落实好党中央重大决策和市委的重大部署，善于把党的重大决策部署通过法定程序转化为国家意志。其次是要进一步明确讨论决定重大事项的范围，不求周全，但求精准。第三是要进一步规范讨论决定重大事项的程序，提高可操作性。第四是要进一步强化讨论决定重大事项的保障措施，健全制度，完善机制，加强监督，确保决定决议的贯彻执行。

　　　　　　　　　　　  课题组组长：陈琛 副组长：邹庆键

　　　　　　　　　　　 成员：陈传琳何本伟（执笔）

王雪辉 肖小环 胡晓云